Responsabilidade civil do Estado na prestação do serviço de segurança pública

2. Teoria da responsabilidade objetiva do Estado

A responsabilidade civil do Estado, por atos comissivos e omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, isto é, prescinde da comprovação de culpa.

Houve uma evolução da responsabilidade civilística, que exige a culpa subjetiva do agente, para a responsabilidade pública, isto é, responsabilidade objetiva. Essa evolução ocorreu em virtude do reconhecimento de que o Estado, além de dispor de força infinitamente maior que a do particular, goza de privilégios e prerrogativas não exercitáveis pelo particular.

Dessa forma, se colocasse o cidadão em posição de igualdade com o Estado em uma relação jurídica processual, evidentemente, haveria um desequilíbrio de tal ordem que comprometeria a correta distribuição da justiça.

A responsabilidade objetiva do Estado comporta exame sob o ângulo de três teorias objetivas: a teoria da culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral, conforme preleciona Hely Lopes Meirelles[1].

Pela teoria da culpa administrativa a obrigação do Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta de serviço público. Cabe à vítima comprovar a inexistência do serviço, seu mau funcionamento, ou seu retardamento. Representa o estágio de transição entre a doutrina da responsabilidade civilística e a tese objetiva do risco administrativo.

Pela teoria do risco administrativo basta tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga a culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. Basta a comprovação pela vítima do fato danoso e injusto, decorrente de ação ou omissão do agente público.

Essa teoria, como o próprio nome está a indicar, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados no cumprimento de suas finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum. Alguns membros da sociedade atingidos pela Administração Pública, no desempenho regular de suas missões, são ressarcidos pelo regime da despesa pública, isto é, a sociedade como um todo concorre para realização daquela despesa, por meio do pagamento de tributos. Daí porque, pode-se afirmar que o risco e a solidariedade fundamentam essa doutrina, que vem sendo prestigiada, entre nós, desde a Carta Política de 1946. Ela se assenta exatamente na substituição da responsabilidade individual do agente público pela responsabilidade genérica da Administração Pública. Cumpre lembrar, entretanto, que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que o Poder Público esteja proibido de comprovar a culpa total ou parcial da vítima para excluir ou atenuar a indenização.

Finalmente, pela teoria do risco integral a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou até mesmo de dolo. É a exacerbação da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniquidade social, como bem lembrado por Hely Lopes Meirelles na obra retro citada. Essa teoria jamais vincou na doutrina e na jurisprudência e, por isso mesmo, nunca foi acolhida pelas diferentes Cartas Políticas de nosso País.

3. O conteúdo do § 6º do art. 37 da CF

Desde a Constituição de 1946 (art. 194) vem sendo adotada a teoria do risco administrativo, combinado com o princípio da ação repressiva.

O Estado responde objetivamente por dano causado por seu agente, em substituição à responsabilidade deste, sem indagação de culpa. E o ônus financeiro da assumpção dessa responsabilidade objetiva é suportado por toda sociedade, que provê os cofres públicos por meio de tributos. Daí a teoria do risco administrativo, que fundamenta toda a doutrina da responsabilidade objetiva do Estado.

Para a caracterização do direito à indenização, segundo a doutrina da responsabilidade civil objetiva do Estado, devem concorrer as seguintes condições:

a) A efetividade do dano. Deve existir concretamente o dano de natureza material ou moral suportado pela vítima. Como se sabe, a Constituição Federal de 1988 consagrou, expressamente, a indenização por dano moral, prescrevendo a inviolabilidade da intimidade, da honra e da imagem das pessoas (art. 5º, V).

b) O nexo causal. Deve haver nexo de causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização.

c) Oficialidade da atividade causal e lesiva imputável ao agente do Poder Público. A responsabilidade civil objetiva do Estado, que é distinta da responsabilidade legal ou contratual, decorre da conduta comissiva ou omissiva de seu agente, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. Indispensável que o agente pratique o ato no exercício da função pública ou a pretexto de exercê-la, sendo juridicamente irrelevante se o ato é praticado em caráter individual.

d) Ausência de causas excludentes. A doutrina da responsabilidade objetiva adotada pela Carta Política está fundada na teoria do risco administrativo e não na teoria do risco integral. Por isso a responsabilidade do Estado não é absoluta. Ela cede na hipótese de força maior ou de caso fortuito. Da mesma forma, não haverá responsabilidade do Estado em havendo culpa exclusiva da vítima[2]. No caso de culpa parcial da vítima impõe-se a redução da indenização devida pelo Estado[3].

Resumindo, o Estado sempre responderá objetivamente pelo dano causado ao particular, por ação ou omissão de seus agentes, desde que injustamente causado.

O Estado, depois de ressarcida a vítima, promove a ação regressiva contra o agente público causador do dano, se houver dolo ou culpa deste.

Em termos de prevenção contra abusos praticados por agentes públicos é salutar a inclusão destes no pólo passivo, sempre que houver imputação de dolo ou culpa a ser comprovada em juízo.

O agente público que viola dever legal passa a ser responsável por essa conduta e, por conseguinte, sujeita-se à sanção. A responsabilidade outra coisa não é senão o estado de sujeição à sanção jurídica.

É preciso frear os comportamentos de agentes públicos que corporificam o Estado, agindo de forma irresponsável, fazendo tábula rasa aos direitos e garantias individuais, principalmente, na área do Direito Tributário. Praticam ilegalidades e abusos cada vez mais freqüentes, levando à ulterior condenação do Estado. Os recursos financeiros para satisfação dessa condenação, como não poderia deixar de ser, saem da própria sociedade de que participa o demandante vitorioso.

Daí a vantagem, até mesmo de ordem financeira, de mover a ação, também, contra o agente público para que, em execução de sentença, apenas ele arque com a indenização pelo ato ilícito cometido.

4. Responsabilidade civil do Estado por omissão

É preciso ter em mente que a doutrina da responsabilidade objetiva do Estado adotada pela Constituição Federal está fundada na teoria do risco administrativo e não na teoria do risco integral. Por isso, a responsabilidade do Estado não é absoluta.

Na responsabilidade do Estado por omissão é preciso que esta omissão seja comprovada. Se alguém foi assaltado, por exemplo, não se pode responsabilizar o Estado alegando falta de policiamento, pura e simplesmente. Diferente seria se o policial estivesse passivamente assistindo à ação do assaltante.

É oportuno lembrar que existem casos em que o princípio da responsabilidade objetiva do Estado não pode ser levado ao extremo, ao ponto de acarretar a responsabilidade automática do poder público pela simples comprovação do nexo causal entre o dano verificado e o comportamento comissivo ou omissivo do agente público.

Nas hipóteses de depredações por multidões, de enchentes e vendavais que venham provocar danos aos particulares, suplantando os serviços públicos existentes, é imprecindível a prova de culpa da Administração, para legitimar a indenização. É o que tem decidido os tribunais[4].

No episódio da inundação do túnel do Anhangabaú, por exemplo, ocorrido alguns anos atrás, onde dezenas de veículos foram danificados, não se pode simplesmente responsabilizar o poder público municipal. Impõe-se a indagação de culpa da Administração Pública Municipal. Até que ponto a omissão do órgão público (não acionamento das bombas ou seu funcionamento deficiente e anormal) foi a causa eficiente da inundação ocorrida? Dado o inusitado volume de águas, qualquer ação do Poder Público seria insuficiente para conter a invasão do túnel pelas águas? Essa situação era previsível? E se era previsível essa situação, não seria o caso de a autoridade competente promover a oportuna interdição do túnel? São indagações que devem ser analisadas e respondidas com segurança para definir a responsabilidade da Administração, de conformidade com o artigo 43 c.c os arts. 186 e 187 do Código Civil.

Nem sempre, os danos são decorrentes diretamente da atuação ou omissão do agente público, o que refogem da hipótese contemplada no § 6º do art.37 da Constituição Federal.

Outrossim, em alguns casos especiais, embora inexistente uma relação direta de causa e efeito entre a conduta do agente público e o resultado danoso, porque este foi provocado por terceiro, a jurisprudência tem responsabilizado objetivamente o Estado. É o que aconteceu, por exemplo, no julgamento do RE nº 109.615-2-RJ, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 2-8-96, p. 25.785:

percentual incapacitatório para o trabalho, de 75%. Embora reconhecendo ausente qualquer parcela de responsabilidade da servidora municipal (Professora da Escola Pública) na eclosão do evento o v. acórdão entendeu irrelevante essa circunstância, porque o Estado responde objetivamente pela falta dos recursos necessários ao funcionamento regular e satisfatório dos estabelecimentos públicos de ensino. Influiu no julgamento o fato de não ter sido prestado socorro imediato à vítima, bem como, a demora da comunicação do evento aos pais da aluna vitimada.

Esse mesmo acórdão cita jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, versando sobre caso análogo, RJTJSP-93/156:

‘Ao receber o menor estudante, deixado no estabelecimento de ensino da rede oficial para as atividades de aprendizado, a entidade pública se investe no dever de preservar a sua integridade física, havendo de empregar, através dos mestres e demais servidores, a mais diligente vigilância para evitar qualquer conseqüência lesiva, que possa resultar do convívio escolar.

E responde, no plano reparatório, se , durante a permanência no interior da unidade de ensino, o aluno vem, por efeito da inconsiderada atitude de colega, a sofrer a violência física, restando-se lesionado de forma irreversível.

A responsabilidade, ai, é inerente à extensão dos cuidados exigidos para a custódia do menor vitimado. E, com respeito ao ente estatal, se filia ao princípio consagrado no art. 107 da CR, configurando-se pela simples falha na garantia de incolumidade, independentemente da culpa concreta de qualquer servidor’.

‘Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.’

a) Na ação movida por um cidadão que se viu prejudicado em seu patrimônio por movimentos de multidão em sua propriedade durante a Revolução de 1930, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu: ‘Responde o Estado pelos danos verificados no movimento revolucionário de 1930, pela falta de garantia e assistência policial aos particulares’[5].

b) O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, também, sufragou a mesma tese: ‘Responsabilidade civil do Estado – Danos causados durante a Revolução de 1930 – Depredação de jornal, cometida pelo povo – Indenização a cargo do Estado, por força dos arts. 15 e 159 do Código Civil.[6] Desde que o Estado falhe na sua missão de garantir à propriedade particular, não empregando os meios ao seu alcance para obstar assaltos ao povo, torna-se, por omissão, responsável pelos danos causados’ [7].

c) ‘O Estado não responde civilmente por danos causados por multidão, a não ser que se prove ter havido, de sua parte, omissão na falta de diligência’[8].

d) ‘Sem prova de que o Estado foi omisso, tardio ou desidioso na prestação de garantias, nos esforços para o restabelecimento da ordem, não pode ser compulsado a ressarcir os prejuízos resultantes de depredações feitas pela população a estabelecimento comercial’[9].

e) ‘Responsabilidade civil do Estado – Fábrica invadida e depredada por piquete grevista composto de operários estranhos a seus quadros – Providências não tomadas pela polícia no sentido de impedir manifestações grevistas, não obstante tempestivamente notificada das ocorrências – Responsabilidade do Poder Público pelos danos verificados – Ação de indenização procedente’[10].

f) ‘Responsabilidade civil do Estado – Movimento Revolucionário – Exigência de prova de culpa das autoridades responsáveis pela ordem pública. A responsabilidade do Estado por atos de seus servidores pressupõe a injúria objetiva e subjetiva. Consiste esta na culpa do agente da administração pública’[11].