Elson Amorim Simões[1] Leonardo Freire[2]
A PROBLEMÁTICA
O presente artigo é escrito por um advogado e por um contabilista, os quais não comungam, necessariamente, dos mesmos conceitos acerca do tema. Esse trabalho é, portanto, um exercício de ponderação, um arrazoado de pensamentos individuais que, ao final, induzem uma única conclusão.
Não é de hoje que o registro de gastos com honorários de advogados e contabilistas causam celeumas na contabilidade eleitoral. Até as eleições de 2018, os honorários contratados para defesa judicial dos candidatos e partidos políticos não eram tidos como gastos eleitorais, o que foi modificado na última minirreforma eleitoral.
A admissibilidade de pagamento pelos serviços jurídicos e contábeis por terceiros, desde que originadas em fontes admitidas pela lei (partidos políticos, candidatos e simpatizantes ou apoiadores pessoas físicas), sem constituir doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro, bem como sem consumir o limite de gasto permitido à campanha, vem com a dúvida em relação a obrigatoriedade de registro contábil por parte do candidato beneficiado.
A partir dessa problemática, desenvolvemos uma análise do sistema normativo aplicável às Eleições 2020, para identificar, afinal, como deve se proceder os registros contábeis desse ano e a consequente prestação de contas.
De início, necessário deixar claro que estamos falando de gastos eleitorais, aqueles havidos em razão da disputa eleitoral, os quais são realizados por candidatos, partidos políticos ou coligações.
Há de se diferenciar, também, que o conceito de gasto partidário parece estar afeto ao dia-a-dia dos partidos, ou seja, aqueles gastos necessários para a manutenção das estruturas partidárias, dentre as quais, como se sabe, também estão incluídos o advogado e o contabilista, tanto em caráter consultivo quanto contencioso.
Gasto partidário e gasto eleitoral, portanto, não são a mesma coisa.
De esclarecer, finalmente, que o foco desse artigo não é o gasto quando por candidatos(ou outras pessoas físicas) para pagamento de serviços jurídicos e contábeis prestados à sua própria campanha, ou à campanha de terceiros, pois estes não estão excepcionados pelo art. 20, inc. II da Resolução 23.607/2019, mas apenas aqueles gastos realizados por partido político e doados, como estimáveis em dinheiro, a uma ou várias candidaturas da agremiação.
Pois bem, fixada a premissa, analisemos a natureza dessas duas espécies de gastos (gastos partidários e gastos eleitorais), bem como as várias fontes de recursos envolvidas nesses pagamentos e o tratamento normativo dado à matéria.
A INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEGISLAÇÃO
A Resolução TSE 23.607/2019, em seu art. 20, inc. II, estabelece novo paradigma para o tema, excetuando a obrigatoriedade de registro das doações estimáveis decorrentes de gastos partidários com honorários de serviços advocatícios e de contabilidade.
É teor do dispositivo:
“Art. 20. As despesas e os custos assumidos pelo partido político e utilizados em benefício de uma ou mais candidaturas devem ser registrados, observado o disposto no art. 38, § 2º, da Lei nº 9.504/1997
[…]II – Como transferências realizadas de recursos estimáveis aos candidatos beneficiados, de acordo com o valor individualizado, apurado mediante o rateio entre todas as candidaturas beneficiadas, na proporção do benefício auferido, exceto para as doações estimáveis decorrentes de gastos partidários com honorários de serviços advocatícios e de contabilidade.”
Assim, num primeiro olhar, denota-se a desnecessidade de lançamento, na prestação de contas de cada candidato, os honorários pagos pelo partido político para atuação do advogado ou do profissional de contabilidade em favor, individualmente, de uma ou mais candidaturas.
A solução dessa questão, todavia, não se resolve com a interpretação de um único dispositivo.
Analisemos, então, o art. 5º da mesma resolução, que assim estabelece:
“Os limites de gastos para cada eleição compreendem os gastos realizados pelo candidato e os efetuados por partido político que possam ser individualizados, na forma do art. 20, II, desta Resolução, e incluirão:
I – o total dos gastos de campanha contratados pelos candidatos;
II – as transferências financeiras efetuadas para outros partidos políticos ou outros candidatos; e
III – as doações estimáveis em dinheiro recebidas.”
Observa-se, nessa leitura, que gastos realizados pelo partido político em favor de candidato, desde que possam ser individualizados, compõe os chamados gastos eleitorais.
Nesse ponto, convém esclarecer que os honorários advocatícios e contábeis pagos pelo partido político, para atuação em favor de determinado número de candidatos, por um cálculo matemático simples, pode, sim, ser individualizado.
Repisando sobre o óbvio, num cálculo hipotético que tem caráter exclusivamente pedagógico, temos que R$ 10.000,00 gastos em favor de 10 candidatos resulta no valor individual de R$ 1.000,00 para cada um. Ou seja, parece claro tratar-se de valor individualizável.
Avancemos na leitura da Resolução 23.607 e da Lei das Eleições, abordando aspectos jurídicos e contábeis do assunto:
Sobre o limite individual de gastos:
Resolução 23.607, art. 4º O limite de gastos nas campanhas dos candidatos às eleições para prefeito e vereador, na respectiva circunscrição, será equivalente ao limite para os respectivos cargos nas eleições de 2016, atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), aferido pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou por índice que o substituir.
[…]
§ 5º Os gastos advocatícios e de contabilidade referentes a consultoria, assessoria e honorários, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não estão sujeitos a limites de gastos ou a limites que possam impor dificuldade ao exercício da ampla defesa.
Lei 9.504, art. 18-A. Serão contabilizadas nos limites de gastos de cada campanha as despesas efetuadas pelos candidatos e as efetuadas pelos partidos que puderem ser individualizadas.
Parágrafo único. Para fins do disposto no caput deste artigo, os gastos advocatícios e de contabilidade referentes a consultoria, assessoria e honorários, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não estão sujeitos a limites de gastos ou a limites que possam impor dificuldade ao exercício da ampla defesa.
Sobre as despesas e custos assumidos pelo partido político:
Resolução 23.607, art. 20. As despesas e os custos assumidos pelo partido político e utilizados em benefício de uma ou mais candidaturas devem ser registrados, observado o disposto no art. 38, § 2º, da Lei nº 9.504/1997:
I – integralmente como despesas financeiras na conta do partido;
II – como transferências realizadas de recursos estimáveis aos candidatos beneficiados, de acordo com o valor individualizado, apurado mediante o rateio entre todas as candidaturas beneficiadas, na proporção do benefício auferido, exceto para as doações estimáveis decorrentes de gastos partidários com honorários de serviços advocatícios e de contabilidade.
Sobre as espécies de gastos eleitorais:
Resolução 23.607, art. 35. São gastos eleitorais, sujeitos ao registro e aos limites fixados nesta Resolução:
[…]
VII – remuneração ou gratificação de qualquer espécie paga a quem preste serviço a candidatos e a partidos políticos;
Lei 9.504, art. 26. São considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei:
[…]
VII – remuneração ou gratificação de qualquer espécie a pessoal que preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais;
[…]
§ 3º As despesas com consultoria, assessoria e pagamento de honorários realizadas em decorrência da prestação de serviços advocatícios e de contabilidade no curso das campanhas eleitorais serão consideradas gastos eleitorais, mas serão excluídas do limite de gastos de campanha.
Esses dispositivos, ao que parece, permitem concluir que os gastos com honorários advocatícios e contábeis, quando pagos por partidos políticos, devem ser registrados na prestação de contas do candidato.
Mas há outros dispositivos:
Sobre a doação de serviços estimáveis em dinheiro por pessoas físicas:
Resolução 23.607, art. 25. Os bens e/ou serviços estimáveis em dinheiro doados por pessoas físicas devem constituir produto de seu próprio serviço, de suas atividades econômicas e, no caso dos bens, devem integrar seu patrimônio.
§ 1º O pagamento efetuado por pessoas físicas de honorários de serviços advocatíciose de contabilidade, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não constitui doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro.
Lei 9.504, art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.
[…]
§ 10. O pagamento efetuado por pessoas físicas, candidatos ou partidos em decorrência de honorários de serviços advocatícios e de contabilidade, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não será considerado para a aferição do limite previsto no § 1º deste artigo e não constitui doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro.
Sobre os gastos realizados pessoalmente pelo eleitor em favor de candidato:
Resolução 23.607, art. 25. Os bens e/ou serviços estimáveis em dinheiro doados por pessoas físicas devem constituir produto de seu próprio serviço, de suas atividades econômicas e, no caso dos bens, devem integrar seu patrimônio.
§ 1º O pagamento efetuado por pessoas físicas de honorários de serviços advocatícios e de contabilidade, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político, não constitui doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro.
[…]
§ 4º Para fins do previsto no § 3º deste artigo, o pagamento efetuado por terceiro não compreende doação eleitoral.
Lei 9.504, art. 27. Qualquer eleitor poderá realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferência, até a quantia equivalente a um mil UFIR, não sujeitos a contabilização, desde que não reembolsados.
[…]
§ 2º Para fins do previsto no § 1º deste artigo, o pagamento efetuado por terceiro não compreende doação eleitoral.
Resolução 23.607, art. 35. São gastos eleitorais, sujeitos ao registro e aos limites fixados nesta Resolução:
[…]
§ 9º O pagamento efetuado por candidatos e partidos políticos de honorários de serviços advocatícios e de contabilidade, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político não constitui doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro.
Pois bem, se o primeiro bloco de normas orientava o registro dos gastos realizados por partidos políticos nas prestações de contas dos candidatos, esse bloco indica sentido contrário.
Mas, afinal, qual a melhor solução para o tema? É o que tentaremos indicar na conclusão, se é que é possível concluir objetivamente acerca desse assunto.
A CONCLUSÃO(?)
Sim, esse subtítulo é uma provocação, uma espécie de mea-culpa de quem se debruçou sobre o tema para concluir, mas, ao final, não conseguiu ser conclusivo.
A Ciência Contábil tem como método as partidas dobradas trazidas por Luca Paccioli (Summa de Arithmética, Geometrica, Proportioni et Proportionalita, Itália, 1494), na qual o reconhecimento de um débito prescinde o reconhecimento de um crédito de igual valor.
Na contabilidade eleitoral é fato que a existência do gasto eleitoral precisa estar vinculado à existência da receita eleitoral, cuja origem é essencialmente a doação.Para desenquadrar do limite de gasto e, em contrapartida, desvincular sua existência da receita estimável em dinheiro, a Resolução 23.607 cria exceções de regra, como a contida no art. 35, § 9º, segundo o qual o pagamento efetuado por candidatos e partidos políticos de honorários de serviços advocatícios e de contabilidade, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais e em favor destas, bem como em processo judicial decorrente de defesa de interesses de candidato ou partido político não constitui doação de bens e serviços estimáveis em dinheiro.
No § 4º do art. 25, observamos queo pagamento efetuado por terceiro não compreende doação eleitoral. Já o § 1º do art. 27 exclui do limite de mil UFIR o pagamento de honorários decorrentes da prestação de serviços advocatícios e de contabilidade, pelo eleitor em apoio a candidato de sua preferência.
Nenhum desses dispositivos aponta a desobrigação do registro contábil e da demonstração do gasto eleitoral com serviços jurídicos e contábeis na prestação de contas dos candidatos.
Considerando que os serviços de advocacia e contabilidade se enquadram como remuneração ou gratificação de qualquer espécie paga a quem preste serviço a candidatos e a partidos políticos (Resolução 23.607, art. 35, inc. VII) e, sendo alcançada por essa regra, a remuneração paga a advogados e profissionais de contabilidade que prestem serviços a candidatos e a partidos políticos são gastos eleitorais, sujeitos, portanto, ao registro. Contudo, tendo como exceção da regra a não sujeição aos limites de gastos fixados, como claramente estabelece o § 3º do art. 35 da Resolução 23.607, as despesas com consultoria, assessoria e pagamento de honorários realizadas em decorrência da prestação de serviços advocatícios e de contabilidade no curso das campanhas eleitorais serão consideradas gastos eleitorais, mas serão excluídas do limite de gastos de campanha.
Chamamos a atenção, finalmente, para uma particularidade contida no art. 20, inc. II da Resolução 23.607: apenas não deverão ser registrados os gastos partidários. A regra não se refere, pois, aos gastos eleitorais. Significa dizer que os gastos realizados para manutenção do dia-a-dia do partido, compreendidos os gastos com serviços advocatícios e contábeis, não serão lançados nas prestações de contas dos candidatos, mesmo que os profissionais contratados prestem serviços eleitorais.
Nessa hipótese, o advogado e o contabilista, contratados, por exemplo, para consultoria, assessoramento ou atuação contenciosa das questões partidárias, poderiam ter seus serviços colocados à disposição dos candidatos no período eleitoral. Nesses casos, até porque seria difícil individualizar o valor do quanto foi doado, não haveria registro nas prestações de contas.
A chave para compreender a questão está, ao nosso ver, no conceito de gasto partidário, que não se confunde com o de gasto eleitoral. Assim, os gastos partidários não devem ser lançados nas prestações de contas individuais, enquanto os gastos eleitorais dever ser registrados normalmente, como doações estimadas.
Esmiuçando, caso o advogado ou o contabilista sejam contratados exclusivamente para atendimento do partido e dos candidatos por ocasião das eleições, estamos diante de um gasto eleitoral. Daí a necessidade de registro.
A SOLUÇÃO
Sempre lembrando que, sob nenhum aspecto, a discussão em tela questiona a inclusão do gasto no limite imposto ao candidato, mas, única e tão somente, a necessidade de seu registro contábil. Os gastos com honorários advocatícios e contábeis, como exaustivamente repisado, não compõe o limite de gastos.
É sob essa perspectiva que ofereceremos nossa solução para o problema.
Se por um lado a conclusão(?) é de que os registros de gastos eleitorais realizados por partidos políticos com serviços jurídicos e contábeis devem ser lançados como gastos de campanha, por outro há de considerar uma dúvida, no mínimo razoável, de que não deve haver lançamento.
Nesse cenário, convidamos a uma reflexão:
Admitamos que os pagamentos a advogados e contabilistasnão sejam gastos eleitorais, quais seriam as consequências de registrá-los como tal?
É preciso deixar claro que ainda estamos diante do desconhecido formato do Sistema de Prestação de Contas Eleitorais – SPCE, desenvolvido pelo Tribunal Superior Eleitoral para as Eleições 2020. Ainda não se sabe, por exemplo, se será permitido – ou não – o registro contábil dos pagamentos pelos serviços de advocacia e contabilidade, independentemente de qual seja a fonte do seu financiamento.
Partindo do pressuposto de que serápermitido o registro contábil no SPCE, mesmo não se tratando de gasto eleitoral, não haverá prejuízo no lançamento. Pelo contrário, mesmo desnecessário, o registro estará dando a mais ampla e irrestrita transparências nas movimentações – financeiras ou não – realizadas pelo candidato.
Não há como penalizar o candidato, seja com a reprovação das contas, seja com a determinação de recolhimento, pelo fato de ter apresentado à Justiça Eleitoral mais informações do que as exigidas ordinariamente.
Contrario sensu, caso os pagamentos sejam tidos como gastos eleitorais, quais seriam as consequências de não registrá-los na prestação de contas dos candidatos?
A resposta parece clara. Caso esses gastos sejam considerados gastos eleitorais pela Justiça Eleitoral, a falta de registro implicaria em algumas das seguintes consequências, que podem ser aplicadas individual ou cumulativamente: (a) aprovação das contas de campanha, com ressalvas, por conta da omissão de gastos; (b) reprovação das contas de campanha, por conta da omissão de gastos; (c) instauração de representaçãopor omissão de gastos na prestação de contas[3], (d) inelegibilidade, em decorrência da procedência da representação por captação ilícita de recursos[4].
Essa reflexão, evidentemente, ajuda a decidir qual o melhor caminho a seguir, pelo que reforçamos nosso posicionamento a favor do registro, nas prestações de contas dos candidatos, dos valores pagos pelo partido para a execução específica de serviços contábeis e jurídicos nas campanhas eleitorais.
Em não havendo contratação específica para prestação de serviços eleitorais, por outro lado, a teor da exceção contida no art. 20, inc. II da Resolução 23.607, não devem ser registrados os gastos nas prestações de contas individuais de cada um dos candidatos beneficiados pela doação.
Finalmente, com a conclusão e disponibilização do SPCE (Sistema de Prestação de Contas Eleitorais), tudo o que está dito hoje pode mudar nos próximos dias. É o sistema, desenhado a partir das resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, que vai definir as espécies de gastos registráveis e a inclusão – ou exclusão – desses gastos nos limites percentuais de cada prestação de contas.
[1]ELSON AMORIM SIMÕES é especialista em Contabilidade Eleitoral e Partidária.Presidente do Sindicato dos Contabilistas de Sergipe. Diretor da Federação de Contabilistas do Norte-Nordeste. Membro do grupo de trabalho do TSE/CFC/MPE/MCCE de estudos da Contabilidade Eleitoral. Coautor de obras referentes à Contabilidade Eleitoral.
[2] LEONARDO FREIRE é advogado eleitoralista. Professor universitário de Direito Constitucional e Ciência Política. Pós-graduado em Direito Eleitoral e Direito Processual Eleitoral pela Escola Paulista da Magistratura. Mestre em Direito Político pelo Mackenzie e em Direito do Estado pela USP. Presidente da Comissão de Direito Eleitoral e Combate à Corrupção Eleitoral da OAB Guarulhos. Coautor do Livro Contabilidade Eleitoral – Aspectos Contábeis e Jurídicos das prestações contas eleitorais, Brasília: ed. CFC, 2016.
[3] Lei 9.504/90, art. 30-A. Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos. […] § 2º Comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado.
Lei Complementar 64/90, art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito: […] XIV – julgada procedente a representação, ainda que após a proclamação dos eleitos, o Tribunal declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos subsequentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro ou diploma do candidato diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico ou pelo desvio ou abuso do poder de autoridade ou dos meios de comunicação, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal, ordenando quaisquer outras providências que a espécie comportar.
[4] Muito embora não vislumbremos a pena de inelegibilidade como consequência automática e imediata em representações por omissão de gastos, não se pode descartar a hipótese, ainda que excepcional e distante, como se denota pela interpretação do art. 30-A, § 2º da Lei das Eleições, c.c. art. 22, inc. XIV, da Lei das Inelegibilidades.
