* Riberti de Almeida Felisbino
Resumo: Neste pequeno texto vamos discutir o município e o prefeito na nova ordem constitucional, dando destaque a autonomia municipal e a importância política do prefeito no interior do município.
O município é base física e espiritual da nação (Requião e Bueno, 1997, p. 13).
O prefeito não é um mero funcionário, mas o representante eleito pela população local para gerir os negócios municipais (Serra, 1997, p. 28).
De 1824 a 1988, os municípios brasileiros passaram por um processo de readaptação política, administrativa e econômica de suas instituições. A posição atual dos municípios é bem diversa da que ocuparam nos arranjos constitucionais anteriores. Comparado com o do período de 1946 a 1964, que corresponde à primeira experiência democrática brasileira, a autonomia municipal no atual regime democrático passou a ser exercida de direito e de fato nas administrações locais.
Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Brasil era constituído pela união dos Estados, do Distrito Federal e dos territórios. Os municípios não eram qualificados como membros da Federação. A Carta Magna de 1988 representou um marco no processo de descentralização política no Brasil, ao reconhecer os municípios como entes da Federação e ao atribuir-lhes maiores competências. No primeiro artigo da atual Constituição Federal pode-se observar o desejo dos constituintes com relação à formação da nação brasileira: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (…)” (Constituição Federal, 1988, art. 1). Essa formação estabeleceu a competência de cada uma das esferas governamentais, que também estabelece o que lhes é vedado: os artigos 21 e 22 enumeram as matérias de competência exclusiva da União, enquanto o artigo 23 destaca as matérias de competência comum da União, Estados, municípios e Distrito Federal.
O mais importante do atual desenho constitucional, no que diz respeito ao processo de autonomia dos municípios, está no artigo 29: “O município reger-se-á por Lei Orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará” (Constituição Federal, 1988, art. 29). Podemos dizer que esse artigo coloca os municípios, em relação a sua autonomia, em posição privilegiada aos demais entes da Federação, pois não estão mais subordinados a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuições exclusivas. Cabe aos municípios, dentro de suas competências privativas, “legislar sobre assuntos de interesse local” (Constituição Federal, 1988, art. 30, inc. I), em substituição à tradicional expressão ‘peculiar interesse’, que acompanhava todas as Constituições Federais republicanas anteriores.
Os pesquisadores associados ao Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento ressaltam que o atual arranjo constitucional conferiu “(…) aos Estados e municípios ampla autonomia para legislar e arrecadar tributos próprios e para orçar, gerir, despender e fiscalizar seus recursos, além de reformatar tributos e descentralizar receitas” (PNUD, 1996, p. 57). Com base em Mota Jr. (2002), abaixo estão alguns exemplos de transferências de recursos estabelecidos entre os entes da Federação:
· Da União para os Estados e Distrito Federal.
– 21,5% da arrecadação somada do IR e do IPI para Fundo de Participação dos Estados.
– 10,0% da arrecadação do IPI para o FREEx.
– 66,7% da contribuição do salário-educação.
– 30,0% do IOF-ouro.
– 100,0% do imposto de renda retido na fonte pelo tesouro local.
– 20,0% dos tributos que sejam criados pela união.
· Da União para os municípios.
– 22,5% da arrecadação somada do IR e IPI para o Fundo de Participação dos Municípios.
– 50,0% da arrecadação do ITR.
– 100,0% do IRRF pelo tesouro local.
– 70,0% do IOF-ouro.
· Dos Estados para os municípios.
– 25,0% dos recursos do FREEx recebidos pelos Estados da União (equivalente a 2,5% do IPI).
– 25,0% da arrecadação do ICMS.
– 50,0% do IPVA.
· Outras receitas compartilhadas.
– Composição financeira pela extração de minerais. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 23,0% aos Estados e ao Distrito Federal; 65,0% aos municípios e 12,0% ao Departamento Nacional de Produção Mineral.
– Compensação financeira pela exploração de recursos hídricos. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 45,0% aos Estados e ao Distrito Federal; 45,0% aos municípios; 8,0% ao Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica e 2,0% à Secretaria da Ciência e Tecnologia.
– Compensação financeira pela exportação de petróleo, xisto, betuminoso e gás natural. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 70,0% aos produtores; 20,0% aos municípios produtores e 10,0% aos municípios com instalação de desembarque. – Composição financeira pela extração de minerais. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 23,0% aos Estados e ao Distrito Federal; 65,0% aos municípios e 12,0% ao Departamento Nacional de Produção Mineral.
– Compensação financeira pela exploração de recursos hídricos. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 45,0% aos Estados e ao Distrito Federal; 45,0% aos municípios; 8,0% ao Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica e 2,0% à Secretaria da Ciência e Tecnologia.
– Compensação financeira pela exportação de petróleo, xisto, betuminoso e gás natural. O produto da arrecadação deve ser distribuído: 70,0% aos produtores; 20,0% aos municípios produtores e 10,0% aos municípios com instalação de desembarque.
Abrúcio e Franzese (2007) reconhecem que os entes da Federação obtiveram maior autonomia política, administrativa e financeira. Arretche (2002) também vê que a “(…) descentralização fiscal da Constituição de 1988 alteraram profundamente as base de autoridade dos governos locais” (p. 29). Em resumo, a partir da promulgação da Carta Magna de 1988, o poder político-econômico no Brasil foi descentralizado. Isto significa dizer que os governantes dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios passaram a ter mais liberdade na distribuição dos recursos públicos para promover políticas públicas coerentes e eficientes.
Com tal importância, os principais membros da elite local – os vereadores e o prefeito – ganharam relevância no jogo político, seja na esfera estadual ou federal, pois eles constituem peças fundamentais no gerenciamento das principais instituições que conduzem o município e, principalmente, nas disputas das eleições gerais, sobretudo na eleição do governador.
Em relação ao prefeito, ele é o porta-voz natural dos interesses e das reivindicações do município frente à Câmara Municipal, às outras esferas de governo e aos atores capazes de contribuírem para o desenvolvimento do município. Não é segredo para os estudiosos da política e também é reconhecido pelos demais atores que o prefeito, em especial o chefe do poder Executivo da capital, tem uma forte influência no cenário político local. É por isto que, nas eleições gerais, ele é procurado pelos demais atores que estão em campanha eleitoral, pois ele pode ser um forte aliado nas disputas políticas entre os diversos grupos locais.
O prefeito, em simetria aos chefes dos Executivos dos governos federal e estadual, exerce as funções política, executiva e administrativa. Todas essas funções têm sua importância na relação com os poderes da República, com os partidos políticos, com as instituições públicas e privadas, com os movimentos sociais etc, mas a função política se destaca das demais devido a sua relevância nas atividades do prefeito.
Dentre as funções políticas, o chefe do poder Executivo local goza de amplos poderes sobre o processo legislativo, os quais são regulamentados na Constituição Federal e pelo Regimento Interno da Câmara Municipal. Os seus poderes são bastante superiores àqueles de que dispunha no período de 1946 a 1964. Ele tem a exclusividade na proposição de leis de natureza financeira, orçamentária e administrativa, direito de emendar proposições dos vereadores, poder de vetar total ou parcialmente as matérias aprovadas na casa Legislativa, direito de solicitar tramitação em regime de urgência e não é admitido aumento da despesa prevista nos projetos de lei de iniciativa exclusiva do prefeito etc. O prefeito pode também concorrer com os vereadores na proposição de outras matérias ordinárias. Além dessas prerrogativas institucionais, o prefeito tem o poder de controlar toda a ‘máquina’ administrativa e de influenciar indiretamente as eleições da Mesa Diretora e das comissões permanentes e especiais da Câmara Municipal. Com todos esses poderes o prefeito pode usá-los para interferir de forma acentuada no comportamento dos vereadores e de outros atores políticos.
Para fechar este texto é apropriado destacar que com a Lege Majore, promulgada no dia 05 de outubro de 1988, os municípios tornaram-se entes federados, foram dotados de poder de auto-organização e tiveram um aumentou na base de arrecadação fiscal. Ademais pela primeira vez na história brasileira das Constituições Federais, os membros pertencentes à elite política local, sobretudo o prefeito, passaram a dispor de um rol de prerrogativas as quais lhe permitem legislar com maior autonomia frente às outras esferas de governos, sobretudo a estadual.
Referências
ABRÚCIO, Fernando. L. e FRANZESE, Cibele (2007). “Federalismo e políticas públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil”. Em ARAÚJO, Maria de Fátima e BEIRA, Lígia (orgs.). Tópicos de economia paulista para gestores públicos, SP, Fundap.
ARRETCHE, Marta (2002). “Relações federativas nas políticas públicas”, Campinas, Revista Educação & Sociedade, vol. 23, n° 80.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (1988).
MOTA JR., Vidal D. (2002). “A criação de pequenos municípios como um fenômeno da descentralização política: o caso de Itaoca (SP)”, Dissertação de Mestrado, São Carlos, UFSCar.
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (1996). Relatório sobre o desenvolvimento humano no Brasil, Brasília, PNUD/IPEA.
REQUIÃO, Roberto e BUENO, Cunha (1997). Guia do vereador do terceiro milênio. Centro de Documentação e Informação, Câmara dos Deputados, Brasília.
SERRA, José (1997). O novo município. Senado Federal, Brasília.
REFERÊNCIA BIOGRÁFICA
RIBERTI DE ALMEIDA FELISBINO: Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos. Atualmente é pesquisador associado ao Departamento de Antropologia, Política e Filosofia da Universidade Estadual Paulista ‘Júlio de Mesquita Filho’, campus Araraquara/SP. Endereço eletrônico: ribertialmeida@yahoo.com.br.
