O instituto refúgio à luz do discurso sociopolítico e jurídico do Brasil

 INTRODUÇÃO

O processo migratório é uma realidade milenar e que se acentua após a 2ª Guerra Mundial. Os pilares contemporâneos do instituto jurídico refúgio surgem com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU), entretanto, ao longo do tempo, novas interpretações sociojurídicas ampliaram o alcance do instrumento assecuratório, permitindo que o estrangeiro busque refúgio não apenas por se sentir perseguido, mas também porque o país em que vive constitui cenário de grave e generalizada violação aos direitos humanos.

No presente trabalho, adotou-se o método de revisão de literatura, doutrina e jurisprudência, incluindo consultas a instrumentos internacionais e à legislação interna, com ênfase à Convenção de Genebra, à Lei brasileira de Refúgio (9.474/1997) e à Lei de Migração (13.445/2017). O problema de pesquisa consiste em analisar o discurso sociopolítico e jurídico adotado pelo Brasil para a concessão de refúgio.

2 REFUGIADOS: ASPECTOS UNIVERSAIS

2.1 A proteção internacional da pessoa humana

O entendimento jurídico, bem como a percepção social do instituto refúgio, vincula-se à trajetória histórica das sociedades, em especial, as ocidentais que lutaram para estabelecer e normatizar a compreensão acerca dos direitos humanos.  A temática protetiva do indivíduo se fez presente nas lutas pela independência norte-americana (século XVIII), na Revolução Francesa (século XVIII), bem como nas revoluções libertárias estruturadas na América Latina (século XX).

Analisando os movimentos sociais supracitados, contabiliza-se cerca de três séculos até se chegar à conceituação hodierna do instituto refúgio, foco do presente estudo. Isso porque é a consolidação do estado-nação que estabelece o marco jurídico constitucional de cada país, no que diz respeito aos direitos e deveres do cidadão.

Considerável número de juristas, a exemplo de Trindade (2003) e Swinarski (1992), concorda que a proteção internacional da pessoa humana está alicerçada no seguinte tripé: o Direito Internacional Humanitário, o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados.

Embora o instituto refúgio esteja no cerne da pesquisa, faz-se necessário breve síntese acerca do instituto jurídico asilo, que precede o refúgio. Isso porque alguns ainda confundem a adequação de cada um desses instrumentos frente ao caso concreto.

Relevante observar que ambos derivam da mesma fonte jurídica moderna:  o artigo 14, da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH, 1948), tratando o direito de asilo em sentido amplo, abarcando, assim, tanto as hipóteses de asilo político (territorial ou diplomático), como as de refúgio, in verbis:

Artigo 14 (DUDH, 1948)

1. Todos os seres humanos têm o direito de procurar e de se beneficiar de asilo noutros países.
2. Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas.

Na Constituição da República Federativa do Brasil   (CRFB/1988), o asilo político está assegurado no inciso X, art. 4º, textualmente:

Art. 4°- A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

X- concessão de asilo político.

Depreende-se, portanto, que o asilo político, subdividido em duas espécies: diplomático e territorial, é instrumento protetivo do indivíduo perseguido por suas crenças, opiniões e filiação política, ou por atos que possam ser considerados delitos políticos. Tem caráter principiológico, sendo um dos pilares que rege as relações internacionais do Brasil, entretanto é ato discricionário do Poder Executivo, seja do ponto de vista jurídico ou doutrinário, conforme dispõem o art. II, do Decreto nº 42.628/1957, que promulga a Convenção sobre Asilo Diplomático;  e o art. I,  do Decreto nº 55.929/1965, promulgando a Convenção sobre Asilo Territorial,  respectivamente:

Decreto nº 42.628/1957. (…).  Art. II – Todo Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo, nem a declarar por que o nega.

Decreto nº 55.929/1965. (…) – Art. I – Todo Estado tem direito, no exercício de sua soberania, de admitir, dentro de seu território, as pessoas que julgar conveniente, sem que, pelo exercício desse direito, nenhum outro Estado possa fazer qualquer reclamação.

No mesmo sentido, ensina a doutrina contemporânea de Araújo (2018, p. 536):

Discricionariedade administrativa é a faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critérios de oportunidade e conveniência, e escolher entre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito.

O instituto refúgio, por sua vez, ganha contornos específicos, a partir do período entre as Primeira e Segunda Guerras Mundiais, sendo possível  identificar três fases na evolução do reconhecimento do status de refugiado (HATHAWAY, 1991). A primeira, entre 1920 e 1935, foi classificada como a fase da perspectiva jurídica, uma vez que o acesso ao mecanismo protetivo estava fundamentado no pertencimento do indivíduo a uma dada coletividade ameaçada. À época, o Direito Internacional não reconhecia o indivíduo como sujeito de direitos.

A segunda fase é a da perspectiva social (1935 a 1939), na qual os refugiados eram reconhecidos como resultantes das ocorrências sociais ou políticas. A partir de 1939, então, ganha espaço a fase da perspectiva individual, que perdura até os dias atuais e vislumbra o reconhecimento do status de refugiado a partir das condições de cada indivíduo.

Para Hathaway (1990, p.128-183), a passagem da segunda para a terceira fase caracterizou-se pela perda do caráter humanitário do refúgio, uma vez que os poucos recursos financeiros existentes após a 2ª Guerra Mundial e o número expressivo de pessoas que necessitava do instituto levaram à aplicação de processos mais seletivos, ampliando, consequentemente, a discricionariedade dos Estados ao conceder refúgio a partir da análise de cada caso concreto.

2.1. Desrespeito aos direitos humanos como a maior causa de evasão

A etimologia da palavra dignidade varia, embora resguarde, na sua essência, a premissa da valoração humana. Ramos (2018, p. 83) ensina que a expressão é oriunda do “latim dignus” e expressa a honra e a importância do ser, daí a necessidade de se proteger a pessoa humana dos tratamentos degradantes ou advindos de discriminação odiosa. Barroso (2014, p. 13) explica que dignidade deriva de “dignitas”, sendo um “conceito associado ao status de alguns indivíduos” e, por consequência, o reflexo da sociedade hierarquizada.

A expressão “dignitas”  começa a ser usada na Idade Média e segue até a criação do Estado Liberal para reverenciar a nobreza, os que detinham direitos e privilégios. A ideia contemporânea de dignidade, por sua vez, é aquela que se vincula ao “desenvolvimento histórico do conceito romano de dignita hominis e que foi incorporada aos documentos internacionais, tratados e Constituições” (BARROSO, 2014, p.13), fundamentada, portanto, ao longo do tempo,  na liberdade e na igualdade e, posteriormente, no ditame da fraternidade (ou solidariedade).

Barroso (2014) e Agra (2018) concordam que o entendimento da expressão dignidade da pessoa humana ganhou contornos mais relevantes, uma vez que se apresenta, na atualidade, como característica inata, inalienável e absoluta do ser. Para ambos, é o Estado, por meio de ações positivas e negativas, que deve assegurar a vivência e o respeito desse princípio, fortalecendo, assim, os direitos fundamentais.

Até a eclosão das Grandes Guerras, poucas foram as Constituições Federais^[1] que trouxeram expressamente a preocupação com a dignidade humana. No ordenamento jurídico brasileiro, é em 1934 que se registra tal referência, pela primeira vez, conforme se depreende do art. 115 da Constituição Federal de 1934:

Art. 115. A ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da Justiça e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existência digna. (grifo nosso)

Sarlet (2018, p. 277) explica que, após as Grandes Guerras, a expressão “dignidade da pessoa humana”  ganha espaço nas legislações, paulatinamente, sendo, então, os direitos humanos e fundamentais reconhecidos nas esferas internacional e constitucional.

A partir dessa perspectiva, é possível entender o porquê de a dignidade fundamentar a concessão de refúgio, sendo uma das justificativas para o acolhimento de milhares de pessoas que buscam a proteção sociojurídica em outro Estado diferente do país em que nasceu ou viveu por anos.

3 O DISCURSO SOCIOPOLÍTICO E JURÍDICO BRASILEIRO

3.1  Normativismo e  regularização migratória para quem busca refúgio no Brasil

Embora o respeito à dignidade da pessoa humana se apresente como um conceito em evolução e como uma das fundamentações para se conceder o instituto refúgio, não houve inserção direta da dignidade da pessoa humana no rol dos direitos fundamentais que estão, em sua maioria, no artigo 5º da CFRB/1988.

A opção do legislador constitucional foi inserir a dignidade como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, escolha que, para Tavares (2017, p. 441), é ainda mais significativa, pois restou intrínseca a ideia de que:

O objetivo é que a pessoa seja tanto um fundamento como o fim da sociedade, não podendo ser, como acontece com o Estado, um meio e, não um fim, pois, assim, justifica-se que o Estado existe em função de todas as pessoas, e não estas em função do Estado.

Antes mesmo da promulgação da Constituição Cidadã, como também é conhecida a Carta Magna de 1988, o Brasil tem confirmado a defesa da dignidade na esfera internacional. Três anos após a criação da Organização das Nações Unidas, ratificou a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), na qual o art. 1º preclui: “todos os seres humanos nascem livres e iguais, em dignidade e direitos” (FRANÇA, 1948).

Ainda na esfera internacional, o Brasil é signatário da Convenção de Genebra de 1951 (Estatuto dos Refugiados), que foi recepcionada pelo Decreto Legislativo de 7 de julho de 1960; e do Protocolo de 1967, recepcionado pelo Decreto Legislativo 93, de 30 de novembro de 1971.

Também do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos; do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres; da Convenção sobre os Direitos da Criança;  da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial; da Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famílias; da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência Física; da Carta da Organização dos Estados Americanos; da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem da OEA; do Protocolo de San Salvador, entre outros instrumentos internacionais que complementam o arcabouço normativo de proteção dos refugiados que se encontrem sob a jurisdição do Estado brasileiro.

No Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992, sobre os Direitos Civis e Políticos, e no Decreto nº 591, promulgado na mesma data, tratando do Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o Brasil reconhece a dignidade como sendo inerente a todos os membros da família humana (BRASIL, 1992).

Na produção legislativa nacional, destaque para a Lei do Refúgio                 (9474/1997), bem como para a Lei de Migração (13.445/2017). Esta última ab-rogou o Estatuto do Estrangeiro (6.815/1980).

Todas as normas colacionadas acima confirmam o entendimento jurídico e social do Brasil em defesa da dignidade humana. Nos próximos subcapítulos, serão abordados, de maneira específica, a Convenção dos Refugiados, de caráter internacional,  e as legislações brasileiras do Refúgio e de Migração, bem como o trâmite para a concessão do refúgio e as instituições que se destacam em viabilizar a análise do pedido de concessão do status de refugiado, que, em grau de recurso, é deferido, ou não, pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública.

3.1.1 A Convenção de Genebra (1951) e o Protocolo de 1967

A Convenção de Genebra, realizada em 1951, é considerada o eixo fundador do Direito Internacional dos Refugiados, pois conceitua quem é refugiado e padroniza os tratamentos direcionados aos que são abrigados sob essa definição. Conforme reconhece a Acnur (2005a), é um marco na emergência de uma vontade global em encaminhar os problemas de deslocamentos forçados.

O § 2º, do artigo 1º. A., da Convenção de 1951, traz o conceito de Refugiado, conforme segue:

Para fins da presente Convenção, o termo “refugiado” se aplicará a qualquer pessoa que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, encontra-se fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade encontra-se fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele (ACNUR, 2013b).

A Conferência reuniu 26 países^[2], além de observadores representantes  do Acnur, Organização Internacional do Trabalho (OIT), Cáritas, Cruz Vermelha e diversas Organizações não Governamentais (ONGs), e  foi marcada por duas correntes de pensamento: a primeira entendia que a Convenção consistia num instrumento geral e deveria ser aplicável a todos os refugiados, independentemente de sua origem; a outra, que a Convenção tinha seu alcance limitado e deveria se aplicar somente aos refugiados originados de países europeus (ACNUR, 2013a). Os países que sustentavam a primeira corrente foram chamados de “universalistas”^[3] , e, os segundos, de “europeístas”^[4].

A conferência terminou em 28 de julho de 1951 e a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados foi assinada por 12 países^[5], porém só entrou em vigor em 22 de abril de 1954.

A Convenção estabeleceu o Estatuto dos Refugiados e delimitou a análise da condição de refúgio a partir de quatro condicionantes: 1) estar fora do seu país de origem; 2) faltar vontade ou capacidade do Estado de origem para  proporcionar proteção ou facilitar o retorno do seu nacional; 3) a causa dessa incapacidade ou falta de vontade deve estar vinculada ao temor de perseguição que provoca o deslocamento; 4) o temor de perseguição estar vinculado a razões de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um determinado grupo social ou por opinião política.

Além disso, foram enumerados direitos básicos ao refugiado, a exemplo de emprego remunerado e assistência social, emissão de documentos de identidade e passaporte. Promoveu-se o apoio à naturalização e à assimilação de refugiados, o acesso aos tribunais, à educação, à seguridade social, à habitação e à liberdade de circulação.

O artigo 33 da Convenção é considerado um dos pontos mais importantes, pois trata do principio do non-refoulement (não devolução), que proíbe a expulsão ou devolução forçada de quem busca refúgio, “a menos que existam circunstâncias excepcionais claramente definidas e que justifiquem a adoção de tais medidas” (ACNUR, 2008, p.19). O artigo citado declara que:

1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, um refugiado para fronteiras dos territórios em que a sua vida ou liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas.

2. O benefício da presente disposição não poderá, todavia, ser invocado por um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por um crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para comunidade do referido país (ACNUR, 2013b).

O conceito acima reforça que o objetivo principal é proteger o indivíduo. Portanto,  o empenho dos Estados signatários é o de não rechaçar o refugiado para o país do qual fugiu, nem para qualquer outro onde possa correr perigo.

Consoante o texto da Convenção de 1951, “acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951” poderiam ser entendidos de duas maneiras: em primeiro lugar, como aqueles que tiveram lugar na Europa (o que foi interpretado como uma “reserva geográfica”, reconhecendo-se como refugiados apenas pessoas de origem europeia); e, em segundo lugar, como aqueles que tiveram lugar na Europa ou fora dela.

Entretanto, frente a novos acontecimentos ocorridos no cenário internacional, como a descolonização africana que gerou novo fluxo de refugiados, o Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados foi elaborado e submetido à Assembleia Geral da ONU, em 1966. Por meio da Resolução 2198 (XXI), de 16 de dezembro de 1966, a Assembleia solicitou ao Secretário-Geral que submetesse o texto do Protocolo ao consentimento da Assembleia Geral. O Protocolo foi assinado pelo presidente da Assembleia-Geral e pelo Secretário-Geral, em Nova York, no dia 31 de janeiro de 1967, e entrou em vigor ,em 4 de outubro de 1967, após atingir seis instrumentos de adesão, tendo sido o primeiro depositado pelo Vaticano.

O Protocolo buscou eliminar as limitações geográficas e temporais contidas na Convenção de 1951, a qual estabelecia que somente seriam reconhecidos como refugiados aqueles que tivessem receio de serem perseguidos “em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951”. Com o disposto no § 2º, artigo 1º, do  Protocolo de 1967, esses termos passaram a não ser mais aplicados à definição de refugiado.

Importante ressaltar que, ainda que o Protocolo de 1967 esteja ligado à Convenção de 1951, conserva caráter próprio, pois é instrumento jurídico independente. Assim, a adesão pura e simples ao novo texto do Protocolo de 1967 é suficiente para que a maior parte das disposições da Convenção de 1951 se torne aplicáveis aos Estados que a ele aderirem.

Muitos Estados, entretanto, preferiram ratificar a Convenção e o Protocolo, reforçando, desse modo, a autoridade desses dois instrumentos do Direito Internacional relativos aos refugiados e os únicos de caráter universal. O Brasil foi um dos que adotaram a ratificação de ambos os instrumentos jurídicos.

3.1.2  Lei do Refúgio (9.474/1997)

Elaborada num período histórico que agrega a ideia contemporânea de globalização e que demandava ao país a necessidade de reorganização da agenda externa, a Lei nº 9.474/1997 se impôs no sistema internacional de maneira positiva.  A norma representa o fundamento legal brasileiro para a proteção dos refugiados e, por ter sido redigida no período da redemocratização, nasce como resultado de um grande esforço para promover e defender os direitos humanos, os quais tinham sido demasiadamente violados.

Em seu Artigo 1º, reconhece como refugiado todo indivíduo que:

I         – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II        – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III       – devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país (BRASIL, 1997).

O papel humanitário da Lei 9.474/97 se desenvolveu a partir da definição ampliada do conceito de refugiado, estendendo a proteção, inclusive, a parentes mais próximos do solicitante, possibilitando a reunião familiar e garantindo maior adaptação do refugiado no país.

A legislação trouxe outros pontos relevantes destacados por Jubilut (2012, p. 44):

(1) o estabelecimento do Conare como órgão multifacetado e encarregado das decisões em primeira instância sobre a concessão do refúgio e das políticas públicas para os refugiados […]; (2) o estabelecimento de um procedimento específico para a concessão do refúgio; (3) o fato de ser um diploma específico sobre refugiados não misturando a proteção a esses com temas gerais de migração; (4) a permissão para obtenção de documentos pelos solicitantes de refúgio, e (5) o fato de elencar soluções duráveis para os refugiados. Esses pontos são importantes, pois auxiliam a realização dos programas de proteção, assistência e integração da população refugiada.

A revisão da literatura acerca do instituto do refúgio demonstra o reconhecimento à liderança exercida pelo Brasil frente a essa questão. O fato de o país apresentar uma legislação moderna sobre o tema facilitou o reconhecimento de milhares de refugiados (ACNUR, 2018d).

3.1.3 Lei de Migração (13.445/2017) traz nova percepção do estrangeiro

Considera-se longo o trajeto percorrido até que a Lei de Migração  (13.445) passasse a viger, em 20 de novembro de 2017, sub-rogando o Estatuto do Estrangeiro (6.815), que vigorava desde a década de 1980. A nova legislação passou a definir os direitos e deveres do migrante no Brasil, bem como a regulamentar a entrada e permanência de estrangeiros e as normas de proteção do brasileiro que se encontra no exterior.

Fruto do projeto de lei proposto, em 2013, pelo então senador e ex-ministro das Relações Exteriores,  Aloysio Nunes, a Lei de Migração foi sancionada com o veto presidencial a vários trechos, sendo o mais emblemático o art. 118,  que previa anistiar imigrantes em situação irregular e com pedidos de regularização tramitando.

Entretanto, ressalvadas a demora na aprovação e os vetos presidenciais, a Lei de Migração trouxe nova perspectiva acerca do migrante. Até então, vivenciava-se um contrassenso. Ao mesmo tempo em que o Brasil se apresentava como signatária de diferentes Tratados Internacionais em defesa dos direitos humanos e de medidas protetivas às pessoas ameaçadas por perseguição política, opinião, raça ou religião; mantinha em seu ordenamento jurídico o Estatuto do Estrangeiro, redigido sob a égide da ditadura militar (regime que perdurou por 21 anos, entre 1964 e 1985), e que via o estrangeiro como ameaça nacional.

O art. 3ª da Lei de Migração confirma a perspectiva humanitária, a institucionalização da política de vistos humanitários e a instituição do repúdio à xenofobia e ao racismo. Ipsis literis:

Lei 13.445/2017 […].

Art 3º. A Política migratória brasileira rege-se pelos seguintes princípios e diretrizes:

I – universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos.

A Lei de Migração trata o imigrante como concidadão do mundo, com direitos universais garantidos, todos providos gratuita e legitimamente pelo Estado, em conformidade com a política internacional de Direitos Humanos. Visando destacar a importância da supracitada lei, seguem pontos substanciais:

1. O Estatuto do Estrangeiro, aprovado pelos militares, tratou o imigrante como suposta ameaça à segurança nacional. A Lei de Migração, por sua vez, combate a xenofobia.

13. São destinatários da Lei nº 13.445/2017: migrante, emigrante, imigrante, visitante, residente fronteiriço, apátrida. O Estatuto do Estrangeiro não tratou dessa distinção.

1. Entre os princípios da Lei de Migração, elencados do inciso I a XXII, 3º,  destaque para a “não criminalização da migração”; regulamentação dos “documentos”; “acolhida humanitária às vítimas”; “garantia do direito à reunião familiar”; e “igualdade de oportunidades aos migrantes e seus familiares”.

1. Quanto às garantias, dispostas do inciso I ao XVI, do art. 4º da Lei de Migração, destaque para: a inviolabilidade à vida, à liberdade, ao patrimônio; direito de associação, inclusive sindical, para fins lícitos; e direito à educação pública.

Importante ressaltar que a Lei de Migração prevê o direito do migrante de poder se manifestar politicamente, mas não o direito ao voto. Tal mudança exige a aprovação de Proposta de Emenda Constitucional (PEC), visto que a Constituição Federal não prevê direito a voto para migrantes residentes no Brasil.

O Brasil é o único país da América do Sul a não permitir participação eleitoral dos migrantes, seja em nível municipal, regional ou nacional. Todas as demais nações sul-americanas permitem a participação de migrantes no sistema eleitoral em pelo menos um desses níveis.

No tocante à extradição, o art. 13, da Lei de Migração, permite tal retirada compulsória nas seguintes circunstâncias e após prévia análise das autoridades brasileiras competentes: quando o imigrante tiver cometido crime no território do Estado que solicitar a sua extradição, quando estiver respondendo a processo investigatório ou tiver sido condenado em seu país de origem.

O Estatuto do Estrangeiro, por sua vez, previa extradição por várias circunstâncias, tais como atentar contra a segurança nacional, economia popular ou qualquer outro procedimento considerado “nocivo à conveniência e aos interesses nacionais” (art. 65). No parágrafo único do referido artigo, previa-se a extradição até mesmo para casos de imigrantes em situação de “vadiagem” ou “mendicância”.

No caminho inverso do Estatuto do Estrangeiro, a Lei de Migração garante “acesso igualitário e livre do migrante a serviços, programas e benefícios sociais, bens públicos, educação, assistência jurídica integral pública, trabalho, moradia serviço bancário e seguridade social” (inciso XI, art. 3º, da Lei nº 13.445/2017).

3.2 As instituições Acnur,  DPU e Conare

Para assegurar a rede de proteção ao migrante, foram criadas diferentes instituições. Levando em consideração o debate internacional sobre as políticas públicas direcionadas aos que buscam refúgio, bem como o trâmite para a concessão de tal instituto protetivo, no Brasil, optou-se, no presente estudo, por elencar três delas: o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur), a Defensoria Pública da União (DPU) e o Comitê Nacional para os Refugiados (Conare).

O Acnur integra a Organização das Nações Unidas (ONU) e foi criado em dezembro de 1950, por resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas, que aprovou a Convenção de Genebra. Estava previsto um mandato inicial de três anos para reassentar refugiados europeus vítimas da 2ª Grande Guerra. O Protocolo de 1967, porém, reformou a Convenção de 1951, conforme detalhado no subcapítulo 3.1.1, e expandiu o mandato do Acnur para além das fronteiras europeias e das vítimas da Segunda Guerra Mundial.

A Assembleia Geral da ONU, em 1995, designou o Acnur como o responsável pela proteção e assistência dos apátridas no cenário mundial e, em 2003, aboliu a cláusula que obrigava a renovação do mandato do Acnur a cada três anos.

Atualmente, a agência conta com quase 12 mil funcionários e está presente em cerca de 130 países, somando mais de 460 escritórios. A assistência prestada a mais de 67 milhões de pessoas é feita por meio de parcerias com organizações não governamentais. Os recursos financeiros são oriundos da doação voluntária de países, do setor privado e de pessoas físicas. Em 2020, o orçamento anual ultrapassou US$ 7,5 bilhões.

Dados do Acnur (2020)^[6] revelam que, no período entre 1990 e  2019, um total de 79,5 milhões de pessoas foram forçadas a se deslocar no mundo. Dessas, 4,2 milhões são solicitantes de refúgio, dentre as quais, 3,6 milhões são venezuelanos deslocados para fora de seu país.

A Defensoria Pública da União (DPU), por sua vez, foi criada por meio da Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994.  Sua origem,  porém,  data de 1926, quando o Código de Justiça Militar  instituiu a função de Advogado de Ofício, proibindo que os imputados fossem processados sem defesa técnica pela Justiça Militar da União.

É uma instituição pública que presta assistência jurídica gratuita àquelas pessoas que não podem pagar por esse serviço. Podem recorrer à Defensoria os necessitados, grupos minoritários hipossuficientes, assim como crianças e adolescentes. A ideia é a do exercício dos direitos humanos e fundamentais e sua atuação inclui graus e instâncias administrativas federais, ou seja, junto à Justiça Federal, Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral, Tribunais Superiores e instâncias administrativas da União.

A DPU está presente em todas as capitais e em mais 43 cidades do interior e presta assistência a migrantes em casos como autorizações de residência, pedidos de refúgio e agendamento de atendimento na Polícia Federal, seguro-desemprego, benefícios previdenciários, entre outros temas.

O Comitê Nacional para os Refugiados (Conare), por outro lado, foi criado a partir da Lei do Refúgio (9.474/1997). Está situado em Brasília e é vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública.

Em sua composição, representantes do Ministério da Justiça, do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério do Trabalho, do Ministério da Saúde, do Ministério da Educação, do Departamento de Polícia Federal e de organizações da sociedade civil dedicadas a atividades de assistência aos refugiados.  O Acnur e a DPU têm assento no Conare com direito a voz, mas sem direito a voto.

Ao Conare foi atribuída a importante função de orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, da assistência e do apoio jurídico aos refugiados. É dotado de autonomia, inclusive, para  aprovar instruções normativas esclarecedoras sobre a execução das políticas públicas. No cenário internacional, é reconhecido como exemplo de avanço do ordenamento jurídico brasileiro, uma vez que reúne os principais atores que trabalham em prol dos refugiados num órgão plural e democrático e, assim, inspira países da América Latina a adotarem sistemas semelhantes. O Conare age semelhante a um modelo tripartite que reúne Estado, Acnur e a sociedade civil.

Os componentes do Comitê são:

• Ministério da Justiça e Segurança Pública, que o preside;
• Ministério das Relações Exteriores;
• Ministério do Trabalho e Emprego;
• Ministério da Saúde;
• Ministério da Educação;
• Departamento de Polícia Federal;
• Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, como representantes da sociedade civil organizada, e a Caritas Arquidiocesana de São Paulo, como suplente; e
• Acnur, como membro consultivo com direito à voz, mas sem voto, que tem seu escritório central em Brasília e unidades descentralizadas em São Paulo (SP), Manaus (AM) e Boa Vista (RR), atuando em cooperação com o Conare e em coordenação com os governos federal, estaduais e municipais, além de outras instâncias do poder público (ACNUR, 2018d, p.19).

É responsabilidade do Conare:

I         – analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado;

II        – decidir a cessação, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado;

III – determinar a perda, em primeira instância, da condição de refugiado;

IV      – orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados;

V       – aprovar instruções normativas esclarecedoras à execução desta Lei (ACNUR, 2018d, p.19).

As     decisões do Comitê são calcadas no fundamento de perseguição materializada e/ou no fundado temor de perseguição consubstanciado por parte do solicitante para o reconhecimento do refúgio frente à Lei 9.474/97 e levando-se em conta, também, as questões humanitárias.

Esses elementos devem ser devidamente comprovados para que se obtenha o status de refugiado no Brasil. Por isso, o temor, para ser fundado, deve ser razoavelmente caracterizado e, não baseado em suposições, sendo descartadas as situações em que o deslocamento é considerado preventivo (LEÃO, 2010).

O Comitê analisa cada caso, logo, a credibilidade e a coerência do solicitante são de fundamental importância para o processo, uma vez que ele depende da veracidade das informações prestadas e da história pessoal narrada. Se houver dúvida, o Conare adota o princípio do in dúbio pro refugiado, ou seja, na dúvida, a decisão deve ser sempre em favor do solicitante e da vida, em prol da proteção internacional da pessoa humana (LEÃO, 2010).

A concessão de refúgio às solicitações de pessoas originárias de países cujos cenários demonstram mecanismos de proteção frágeis ou inexistentes com relação a determinados segmentos sociais, como às minorias étnicas, é deferida em muitos casos. Entretanto, vale ressaltar que não basta a discriminação racial para configurar o refúgio. É necessário comprovar a perseguição e/ou seu fundado temor.

Existe ainda o refúgio sur place. Nesse caso, os indivíduos encontram-se fora dos seus países de origem no momento em que podem surgir determinadas circunstâncias que os impeçam de regressar, podendo demandar o instituto do refúgio (LEÃO, 2010).

Por fim, embora sejam muitos os desafios à atuação do Conare, principalmente no cenário dos anos 2020/2021, marcados pela pandemia da Covid-19, as decisões do Conare continuam a agregar os princípios normativos e doutrinários mais contemporâneos do Direito Internacional dos Refugiados.

3.3 O trâmite para a concessão do pedido de refúgio

O presente estudo se volta, agora, à práxis do acolhimento dos refugiados no Brasil, que agrega a criação da Lei 9.474/97 e do Comitê Nacional para Refugiados (Conare), conforme abordados nos subcapítulos 3.1.2 e 3.2, respectivamente O refúgio é concedido ao imigrante por fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas.

Enquanto tramita um processo de refúgio, pedidos de expulsão ou extradição ficam suspensos.  Conforme mencionado em capítulos anteriores, o refúgio tem diretrizes globais definidas. No Brasil, a matéria é regulada pela Lei nº 9.474/1997 e, também pela Convenção de Genebra – 1951.

Para solicitar refúgio, é preciso estar em território brasileiro, ou na fronteira. Não se solicita refúgio em embaixada ou consulado.  O interessado deve se dirigir a uma Delegacia da Polícia Federal ou à autoridade migratória na fronteira e solicitar expressamente o instituto protetivo.

O pedido é inteiramente gratuito e não é obrigatória a presença de advogado. O ingresso no país de maneira indocumentada não constitui óbice à solicitação. Toda informação prestada pelo solicitante é confidencial e não será compartilhada com as autoridades do seu país de origem.

O solicitante também pode expandir o pedido para beneficiar o seu grupo familiar que o acompanhe no Brasil. Menores de 18 anos desacompanhados ficarão sob a tutela de um adulto judicialmente designado (guardião).

O interessado preenche o Termo de Solicitação de Refúgio em qualquer posto da Polícia Federal. Informa endereço, telefone e e-mail para contato. Recebe o Protocolo Provisório, válido por um ano e renovável até a decisão final do Conare sobre o seu pedido de refúgio.

Com esse protocolo, é possível emitir a Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) provisória e também o Cadastro de Pessoa Física (CPF). O Protocolo Provisório deve ser renovado na Polícia Federal, a cada 180 dias, sob o  risco de arquivamento do pedido de refúgio.

O Conare, detalhado no subcapítulo 3.2, é o órgão colegiado, vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, que reúne segmentos da área governamental, da sociedade civil e das Nações Unidas. Sua função é analisar e deliberar sobre o pedido de reconhecimento da condição de refugiado.

O processo de análise avalia se o solicitante possui fundado temor de perseguição, a partir de uma entrevista pessoal com um oficial do Governo brasileiro, responsável por determinar a condição de refugiado.

Tal análise contempla dois elementos: o de caráter subjetivo, que são as declarações e alegações do solicitante; e o de caráter objetivo, no qual as alegações de perseguição encontram respaldo nas informações do país de origem, fornecidas por agências internacionais e governamentais.  Caberá ao plenário do Conare deliberar sobre os pedidos, durante as reuniões mensais. Da decisão desfavorável ao migrante, é cabível recurso, decidido pelo ministro da Justiça.

Um funcionário do Conare ou da Defensoria Pública da União (DPU), do sexo que o solicitante preferir, é o responsável pela entrevista. Tal etapa era feita pessoalmente, até fevereiro de 2020, antes da pandemia provocada pela Covid-19. Atualmente, é por videoconferência. Se necessário, haverá a presença de intérprete.

Também pode ocorrer a solicitação de uma segunda entrevista com um advogado das organizações parceiras do Acnur (Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e Instituto de Migrações e Direitos Humanos). O solicitante tem direito a ser assistido por um advogado da Defensoria Pública da União ou do Acnur, de forma gratuita.

São direitos dos solicitantes de Refúgio no Brasil, conforme Cartilha para Refugiados no Brasil  (2015, p.4-8):

1. Não devolução (princípio do non refoulement) – Solicitante de refúgio não pode ser devolvido ou expulso para um país onde sua vida ou integridade física estejam em risco.
2. Não penalização da entrada irregular – Enquanto o pedido de refúgio estiver sendo analisado, os solicitantes não serão multados ou penalizados pelo ingresso irregular. O fato de estarem indocumentados também não impede a solicitação de refúgio.
3. O solicitante de refúgio tem direito ao Protocolo Provisório (que servirá como documento de identidade), Carteira de Trabalho provisória e emissão de CPF. O Protocolo Provisório servirá de prova do seu direito de permanecer em território nacional até a decisão final do Conare.
4. O solicitante de refúgio pode trabalhar formalmente, com carteira assinada. É titular dos mesmos direitos inerentes a qualquer trabalhador no Brasil.
5. Pode circular livremente em território nacional.
6. Pode frequentar escolas e participar de programas públicos de capacitação técnica e profissional.
7. Tem o direito de ser atendido na rede pública de saúde.
8. Pode professar livremente sua religião.
9. Não pode ser discriminado.

Como obrigações para os que solicitam os status de refugiados estão: respeito a todas as leis, pessoas e entidades públicas; renovação do Protocolo Provisório, nas delegacias da Polícia Federal, no prazo estabelecido; atualização dos dados pessoais na Delegacia da Polícia Federal e no Conare.

Após a análise do Conare, a decisão sobre o pedido de refúgio será informada ao solicitante por meio da Polícia Federal. Se o pedido foi negado, o solicitante poderá entregar à Polícia Federal um recurso endereçado ao Ministro da Justiça, no prazo de 15 dias, contados a partir do recebimento da notificação.

O recurso deve ser fundamentado, indicando por quais razões não se concorda com a decisão, se o problema está na interpretação dos fatos ou na aplicação das regras ao caso concreto. O solicitante poderá requerer um advogado da DPU ou do Acnur para a elaboração do recurso, desde que obedecido o prazo de 15 dias.

Se a decisão do ministro também for negativa, significa que o processo administrativo de refúgio terminou. O solicitante de refúgio poderá, então, procurar a Defensoria Pública da União para obter informações sobre outras medidas cabíveis para permanecer no Brasil.

Se, por outro lado, o pedido de refúgio foi concedido, o solicitante obterá a Carteira de Registro Nacional Migratório (CRNM), que é o documento de identidade dos estrangeiros no Brasil, introduzido pela Lei de Migração. Até então era o RNE (Registro Nacional de Estrangeiro). Terá direito à emissão da Carteira Profissional definitiva e passa a gozar dos mesmos direitos de qualquer outro estrangeiro em situação regular no Brasil.

Importante ressaltar que um refugiado reconhecido pelo Conare somente ostenta tal condição em território brasileiro. Outros países não estão obrigados a reconhecer como refugiado uma pessoa que já foi reconhecida em outro lugar. Se quiser viajar para outro país, o refugiado deverá solicitar autorização do Conare e será tratado conforme a lei migratória comum do país para onde deseja viajar.

A tramitação da solicitação de refúgio não impede a tramitação de um pedido de permanência no território brasileiro. Não há prazo para que o Conare decida sobre o pedido de refúgio, entretanto, tal solicitação suspende, até decisão definitiva, qualquer processo de extradição pendente, em fase administrativa ou judicial, baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio (art. 34 da Lei 9.474/97).

A perda do status de refugiado poderá ocorrer. Está prevista na Lei do Refúgio (9.474/1997) e será possível mediante “renúncia do beneficiado”,  “prova da falsidade dos fundamentos invocados para o reconhecimento da condição de refugiado ou a existência de fatos que, se fossem conhecidos quando do reconhecimento, teriam ensejado uma decisão negativa”; “o exercício de atividades contrárias à segurança nacional ou à ordem pública”. A ausência de autorização governamental para sair do país também pode levar à perda da proteção jurídica, in verbis:

Art. 39 […]

IV – a saída do território nacional sem prévia autorização do Governo brasileiro.

Parágrafo único. Os refugiados que perderem essa condição com fundamento nos incisos I e IV deste artigo serão enquadrados no regime geral de permanência de estrangeiros no território nacional, e os que a perderem com fundamento nos incisos II e III estarão sujeitos às medidas compulsórias previstas na Lei nº 13.445/2017.

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3.4. Políticas Públicas em Prol dos Refugiados no Brasil

A relevância dos Estados para o desenvolvimento humano é inquestionável, uma vez que é esse ente que permite ao indivíduo contar com os instrumentos protetivos para exercer a liberdade e buscar o bem-estar social.

Importante frisar que o bem-estar social é a premissa para a justificação filosófica da existência do Estado.

Conforme ensina Salgado (1996, p. 424): “A igualdade abstrata do direito, na pessoa, a desigualdade concreta da economia, no trabalho, tem no Estado a sua superação […]”.

Em que pese o consentimento dos indivíduos para assegurar o surgimento do Estado liberal, foi o constitucionalismo contemporâneo que delineou a força normativa dos princípios garantidores de direitos fundamentais, essenciais à materialização do direito à igualdade. Ao lado dos direitos civis e políticos, reconheceu-se que os direitos econômicos, sociais e culturais são imprescindíveis para o desenvolvimento da personalidade humana.

A garantia de direitos fundamentais no texto constitucional fomentou a realização das atividades prestacionais pelo Estado. Destarte, para assegurar um extenso rol de direitos fundamentais, o Estado depende de um arcabouço normativo devidamente estruturado que vise à formulação, promoção e implementação de políticas públicas.

Bucci (2002) classifica como indissociável  a relação entre a formulação de uma constituição dirigente e a concretização dos comandos constitucionais por meio de políticas públicas. Para a autora, a abordagem dada às políticas públicas define o papel administrativo do Estado na determinação e conformação material das leis e das decisões políticas a serem executadas.

A fim de demonstrar que o conceito de “política pública” tem caráter polissêmico, Bucci (2002) anota que a referida expressão envolve uma dimensão axiológica em que se sobressaem os fins da ação governamental. Assim, a análise envolve uma conotação valorativa, tanto na perspectiva de quem quer demonstrar racionalidade da ação governamental, como na perspectiva dos seus opositores, cujos questionamentos estariam voltados para a coerência ou a eficácia das escolhas do governante.

Além da dimensão axiológica, há a dimensão prática, alicerçada na ideia de política pública como programa de ação governamental para um setor da sociedade ou espaço geográfico.  A partir da dimensão prática é que serão abordadas as políticas públicas para refugiados, no território brasileiro.

A política migratória no Brasil ganhou contornos relevantes na defesa do cidadão, a partir da promulgação da Lei nº 13.445/2017, conforme apresentado no subcapítulo 3.1.3 do presente trabalho de pesquisa. Pode-se dizer que as políticas públicas em favor dos refugiados são resultantes de uma complexa equação em que se fazem presentes fatores sociais, culturais, políticos, demográficos e econômicos, além de questões internacionais relacionadas diretamente à política externa, regime, convenções e organizações internacionais.

Hammar (apud MOREIRA 2012, p. 41) aponta diferenças conceituais. Para o autor, a política migratória tem caráter regulatório, enquanto a política em relação aos imigrantes está vinculada a aspectos protetivos. Acrescenta que, embora distintas, ambas se inter-relacionam:

É nesse sentido que o autor defende a necessária coexistência da política de controle das fronteiras e política pública de acolhimento para que se tenha uma consistente e efetiva política imigratória. Afinal, como acolher imigrantes sem prover medidas apropriadas que propiciem condições de vida satisfatórias após a entrada no território nacional. Immigrant policy deve ser tida, portanto, como desdobramento necessário da regulation policy, confirmando a immigration policy adotada pelo Estado-nação.

A análise reforça a importância de haver coerência entre a política migratória, que permite o acesso ao sistema de refúgio, e a política de acolhimento no país, que, além de estar balizada em conceitos universais e princípios humanitários, deve assegurar a efetividade das ações de apoio e inserção social aos que necessitam. É dessa maneira que Moreira (2012, p. 44) explica a construção das políticas públicas no Brasil:

A influência internacional sobre a política relacionada aos refugiados adotada por um Estado também se faz notar a partir dos regimes internacionais. Os países pretendem projetar uma imagem positiva internacional, como generosos em questões humanitárias, fator que incide sobre suas respostas ao fluxo. A necessidade de assistência e tentativa de evitar publicidade negativa levam o país acolhedor a interagir com o regime internacional, que, por sua vez, pressiona o governo a implementar medidas que beneficiem os refugiados. Mas essa interação é acompanhada de contratendências, especialmente o direito de soberania, afastando a influência positiva do direito internacional. Nesse sentido, a pressão exercida pelo regime internacional (incluindo a organização internacional designada para os refugiados) não necessariamente se traduz em uma ação estatal, devido ao peso da soberania enquanto fundamento de suas decisões. […] a adoção de política relacionada aos refugiados constitui uma questão do contexto doméstico que abrange não apenas fatores políticos, mas também econômicos, sociais e culturais.

O legislador constituinte brasileiro determinou que as relações internacionais da República Federativa do Brasil sejam orientadas pela prevalência dos direitos humanos e concessão de asilo^[7].                                                        Confirmando o reconhecimento da relevância dos tratados e convenções que versam sobre direitos humanos, a Carta Magna traz o § 3º, do artigo 5º, da CRFB/1988, conferindo aos mesmos a possibilidade de elevá-los à condição de Emenda Constitucional, desde que aprovados mediante quórum específico^[8].

3.4.1 Integração local: emprego e renda, moradia, saúde e educação

O sentimento de pertencer a um lugar perpassa pela garantia de direitos, não importa de onde venha o solicitante de refúgio. Entre os milhares de exemplos de pessoas que necessitam da proteção de outro país diferente da sua nacionalidade, foram escolhidas duas histórias, a do venezuelano Rodrigues, atualmente refugiado em solo brasileiro, e a da Maha Mamo^[9], nascida no Líbano, mas que só teve direito à nacionalidade após 26 anos de idade, quando obteve o amparo jurídico do Brasil.

O engenheiro Alfonzo de Jesus Rodrigues^[10], 63 anos, decidiu atravessar a fronteira da Venezuela com o Brasil, localizada na cidade de Pacaraima (RR), em dezembro de 2019. Veio sozinho, deixando para trás a crise humanitária. Relatou, em entrevista ao Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH), que, na Venezuela, “todos os sistemas estão em colapso”. “Nós não temos mais acesso à água e energia, não conseguimos emprego […]”.

Em Roraima, porém, as oportunidades de emprego também não apareceram. Chegaram dois novos parentes em solo brasileiro e, em agosto de 2020, por meio de uma parceria entre o Governo, ONGs e iniciativa privada, Rodrigues e os jovens parentes conquistaram a primeira vaga de emprego no Brasil, após serem levados a Brasília, por meio da Estratégia de Interiorização, que será melhor detalhada no subcapítulo 4.3.1.

A história que ganhou dimensão internacional, por sua vez, é a da administradora Maha Mamo, 33 anos. Ela nasceu no Líbano, filha de um mulçumano e uma cristã de famílias tradicionais da Síria. Vítimas do preconceito por serem de religiões diferentes, os pais de Maha foram para Beirute (capital do Líbano), lá, entretanto, também sofreram discriminação e o impedimento de regularizar a situação dos filhos, que cresceram como apátridas, uma vez que os cartórios sírios não reconheciam casamentos inter-religiosos, e o Líbano não concedia nacionalidade a filhos de pais estrangeiros.

Aos 16 anos de idade, Maha buscou apoio de outros países, mas, apenas aos 26 anos, recebeu do Brasil a resposta positiva para obter o status de refugiada, com outros dois irmãos. Um deles morreu durante um assalto, na condição de apátrida.

Maha se tornou refugiada em solo brasileiro e, em seguida, solicitou e obteve a nacionalidade secundária. Atualmente, na condição de brasileira naturalizada, integra as campanhas da ONU para mostrar a gravidade do problema.

“Foram dezenas de e-mails para diversos países, contando minha longa história e pedindo ajuda. Fui ignorada por dez anos, até que, em 2014, o Governo brasileiro me ofereceu um documento especial para viajar ao Brasil e ser registrada como refugiada.”

As declarações acima comprovam que, para assegurar os direitos humanos dos que buscam refúgio, é necessário formular estratégias complexas e afinadas com a Constituição Federal, os tratados internacionais, as leis ordinárias, e com os diferentes segmentos da sociedade local. Não basta permitir o  ingresso em solo brasileiro. É importante assegurar ao solicitante de refúgio a possibilidade de, formalmente, obter renda e, consequentemente, as proteções consolidadas nas leis trabalhistas, bem como usufruir de moradia, educação e saúde.

No que diz respeito à habitação, a Agenda Habitat (1996) assinalou o papel relevante dos assentamentos humanos como garantia à moradia adequada, ainda que provisória. A esse respeito, a Agenda Habitat formulou recomendações relativas à prevenção de expulsões, fomento dos centros de refúgio e o apoio prestado aos serviços básicos e às instalações de educação e saúde em favor das pessoas deslocadas internamente, refugiados e solicitantes de refúgio (TRINDADE, 1999).

Em parceria com o Acnur, o Brasil iniciou, em 2002, um processo de reassentamento de refugiados. A medida teve como diferencial  não prever cotas e nem critérios de seletividade para os imigrantes, sendo escolhidas para sediar o projeto-piloto as cidades de Porto Alegre (RS), Mogi das Cruzes (SP), Santa Maria Madalena (RJ) e Natal (RN). Cada localidade receberia, a princípio, 25 refugiados. A cidade de Guarulhos (SP) também foi escolhida pelo projeto, em momento posterior.

No discurso proferido na 60ª Sessão do Comitê Executivo do Acnur, a delegação brasileira reafirmou o  compromisso com a política de reassentamento:

O refúgio é uma política de Estado no Brasil. É um elemento importante da democracia brasileira e sua tradição de abertura. É um dos pilares da política de direitos humanos. […].

[…] Nós esperamos aumentar as oportunidades de reassentamento no Brasil. A longa experiência no Brasil em ter um órgão tripartite em que governo, sociedade civil e Acnur trabalham juntos em políticas para refugiados tem sido bem sucedida. […].

[…] o processo e interação social e econômico dos refugiados tem sido um constante desafio. Acreditamos que o engajamento de outros países em programas de reassentamentos abre as portas para cooperação sul-sul. O Brasil está pronto a compartilhar sua experiência com parceiros interessados (MOREIRA, 2012, p. 236).

Os programas de reassentamento exigem a análise de duas variáveis: a capacidade de acomodar e a oferta de ações e serviços públicos.  Até 2017, o Acnur financiava, por meio de parcerias,  a política pública de reassentamento no Brasil.

O auxílio financeiro à família de reassentados era viabilizado pelo prazo de um ano. Findo esse período, os beneficiados deveriam estar em condições de prover seu sustento.

A Organização Mundial de Saúde (OMS) define saúde como o estado completo de bem-estar físico, mental e social. Assim, pode-se entender que estar saudável transcende a ideia da simples ausência de uma ou de várias doenças no organismo humano.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 define o acesso à saúde como direito individual e indispensável, destacado no art. 196 da CF/1988, ipsis literis:

Art. 196 – A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação.

Tal direito foi regulado pela Lei n° 8.080/1990, com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), que estabelece as ações e os serviços públicos de saúde para atender de forma universal a todos os cidadãos. Na sequência, Borges, Jibrim e Barros (2015, p. 187) descrevem a situação que o refugiado comumente enfrenta:

O sujeito em deslocamento, quando confrontado com situações adversas e com a diferença – alteridade–, pode enfrentá-las com dificuldade e padecer de diferentes tipos de sofrimento, devido à dificuldade e, por vezes, ausência de comunicação entre o mundo interno – mundo psíquico – e externo – ambiente cultural no qual esse sujeito se constituiu.

Como se pode notar, a mobilidade forçada dos refugiados os leva a enfrentar variados tipos de situações que desencadeiam problemas físicos, sociais e mentais.

No entanto, mesmo com todos os direitos assegurados pela Carta Magna, e amparados pelos princípios norteadores contidos no SUS, “universalidade, integralidade e equidade”, as pessoas em condição de refúgio enfrentam muitas dificuldades, pois desconhecem os procedimentos de acesso à saúde e, mesmo quando são devidamente informadas, o medo à exposição, discriminação e violência são impactantes; junte-se a isso a fragilidade do domínio da língua, que desfavorece a comunicação eficaz e o acesso às questões culturais em relação à saúde e fatores sociais.

Milesi e Carlet (2015) falam sobre a existência do Centro de Referência para a Saúde dos Refugiados, que foi inserido no Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro, a fim de capacitar os profissionais do SUS para dar atendimento a esses refugiados de forma adequada.

No que tange à educação, verifica-se que, inicialmente, são indispensáveis aulas de língua portuguesa, geralmente oferecidas pelas ONGs e por algumas universidades parceiras. A Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR) foi pioneira ao criar um processo seletivo de ingresso ao ensino superior destinado aos refugiados. Quanto à integração através do trabalho, diferentes instituições oferecem cursos profissionalizantes para os refugiados.

Apesar das garantias expressas e das iniciativas governamentais, das ONGs e sociedade civil, o acesso às políticas públicas ainda é considerado insatisfatório. Exemplo disso é que muitos reúnem as condições necessárias para se tornarem beneficiários de programas assistenciais do governo, como os de transferência de renda, mas a maioria desconhece tal direito e, quando conhece, não sabe como efetivar o acesso ao benefício. Tal situação é elucidada por Soares (2012, p. 224):

Os refugiados sofrem as mesmas limitações e passam pelas mesmas dificuldades que afetam os cidadãos brasileiros de uma forma geral: […] uma estrutura básica de serviços como saúde, educação, moradia e emprego bastante deficiente; além de uma insuficiência de políticas públicas e instituições assistenciais e de problemas sociais graves como o desemprego e a violência. Além disso, […] a falta de informação sobre a temática do refúgio por parte da sociedade, leva os refugiados a viverem situações difíceis, sendo muitas vezes rejeitados e confundidos com foragidos ou pessoas que cometeram crimes em seus países e fugiram para o Brasil […]. Essa visão equivocada dificulta bastante a integração local dos refugiados, principalmente nos processos de seleção para contratação no setor formal de empregos.

De 2013 a meados de 2019,  o Acnur contabiliza que cerca de 175 mil venezuelanos regularizaram sua entrada no Brasil. Com a pandemia provocada pela Covid-19 e reconhecida no Brasil, em março de 2020, novas estratégias precisarão ser adotadas em prol desse contingente crescente.

4. Jurisprudência

No Direito Internacional, a jurisprudência é consolidada a partir das decisões proferidas pelas cortes internacionais. Sobre a temática dos refugiados, as cortes mais relevantes são a Corte Internacional de Justiça e as Cortes Interamericana e Europeia de Direitos Humanos, dado que as demais não existiam antes do estabelecimento de regras universais sobre o tema, ou não trazem a questão dos refugiados, enquanto vertente dos direitos humanos, em suas competências.

No ordenamento jurídico brasileiro, entretanto, as decisões judiciais do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do extinto Tribunal Federal de Recursos^[11] relacionadas ao tema refúgio vêm consolidando o entendimento  sobre a Lei nº 9474/1997.

Abaixo, uma seleção de jurisprudências^[12] produzidas em solo pátrio e que reúnem as diferentes legislações tratadas neste trabalho científico e direcionadas ao instituto refúgio:

Extradição. Documento de refugiado expedido pelo Alto Comissariado da ONU (Acnur). Conare. Reconhecimento da condição de refugiado pelo ministro da Justiça. Princípio do non-refoulement. Indeferimento. 1.  Pedido de extradição formulado pelo Governo da Argentina em desfavor do nacional argentino GUSTAVO FRANCISCO BUENO pela suposta prática dos crimes de privação ilegítima da liberdade agravada e ameaças. 2. No momento da efetivação da referida prisão cautelar, apreendeu-se, em posse do extraditando, documento expedido pelo Alto Comissariado da ONU para Refugiados – ACNUR dando conta de sua possível condição de refugiado. 3. O Presidente do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE atesta que o extraditando é um refugiado reconhecido pelo Governo brasileiro, conforme o documento n. 326, datado de 12.06.1989. 4. O fundamento jurídico para a concessão ou não do refúgio, anteriormente à Lei 9.474/97, eram as recomendações do ACNUR e, portanto, o cotejo era formulado com base no amoldamento da situação concreta às referidas recomendações, resultando daí o deferimento ou não do pedido de refúgio. 5. O extraditando está acobertado pela sua condição de refugiado, devidamente comprovado pelo órgão competente – CONARE –, e seu caso não se enquadra no rol das exceções autorizadoras da extradição de agente refugiado. 6. Parecer da Procuradoria Geral da República pela extinção do feito sem resolução de mérito e pela imediata concessão de liberdade ao extraditando. 7. Extradição indeferida. 8. Prisão preventiva revogada (STF Ext 1170, Ellen Gracie, DJ 23.04.2010).

Extradição. Questão de ordem. Pedido de refúgio. Suspensão do processo. Lei nº 9.474/97, art. 34. Questão de ordem resolvida no sentido de que o pedido de refúgio, formulado após o julgamento de mérito da extradição, produz o efeito de suspender o processo, mesmo quando já publicado o acórdão, impedindo o transcurso do prazo recursal (STF Ext 785, Néri da Silveira, QO-QO, DJ 14.11.2008).

Agravo de instrumento. Estrangeiro. Declaração da condição de refugiado. Guerra no país de origem. Alto grau de discricionariedade da administração. 1. O controle de estrangeiros no território brasileiro quanto à entrada, permanência e saída compulsória é matéria cometida à Administração com elevado grau de discricionariedade. 2. Os compromissos brasileiros com a proteção dos direitos humanos não afastam a discricionariedade no exame dos casos individuais de pedido de proteção. Tal exame de conveniência deflui da responsabilidade diplomática cometida ao Chefe do Executivo, em exercício de soberania estatal perante a sociedade internacional, e revela circunstâncias delicadas de responsabilidades e ônus nesse campo. 3. Não reconhecida a condição de refugiado após conclusão de regular processo administrativo, não cabe ao Poder Judiciário intervir para modificar a decisão da administração. É pertinente a ordem de saída do Brasil sob pena de deportação, observado que implementada uma ou outra situação não há restrição para que se postule imigração por outras formas disponíveis. (TRF-4 AG 2007.04.00.0376365, Marcelo De Nardi, DE 05.03.2008).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pelo exposto e sem qualquer pretensão de esgotar o tema, observa-se que, com relação aos refugiados, a atuação do Brasil, no contexto internacional, sobressaiu-se após a redemocratização política e o estabelecimento da Constituição da República de 1988.

A Lei do Refúgio (9474/1997) se apresenta como o marco central para os mecanismos protetivos em prol do migrante que pleiteia, em solo brasileiro, a guarida advinda de tal instituto jurídico. A legislação trouxe um conceito mais moderno de refúgio, estabelecendo direitos e deveres, além de instituir o Comitê Nacional para Refugiados (Conare), para analisar as solicitações.

Tal postura levou o Brasil a ser considerado um modelo internacional no que diz respeito ao entendimento jurídico sobre a questão dos refugiados. Isso porque, além de promulgar uma lei interna específica, recepcionou tanto a Convenção de 1951 quanto o Protocolo de 1967 em seu ordenamento jurídico. Ser um modelo normativo, entretanto, não significa dispor de práticas que se coadunem integralmente com o arcabouço jurídico de proteção.

Além da ampliação de políticas públicas efetivas, principalmente a partir de 2020, quando o mundo passou a enfrentar a Covid-19, faz-se necessária maior conscientização nacional sobre a temática do refúgio, que ainda gera preconceitos e resistências na sociedade.

A grave e generalizada violação dos direitos humanos, uma das causas que assegura a concessão do status de refugiado e que é a principal motivação dos que deixam seu país e cruzam a fronteira com o Brasil, exige respostas rápidas, num momento econômico pouco favorável para o Governo brasileiro e para muitos outros países.

Mostra-se imperativo à União buscar parcerias e ampliar as ações em prol dos refugiados, sem deixar de lado brasileiros e outros estrangeiros que aqui vivem.

REFERÊNCIAS

AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2018.

ALTO COMISSARIADO DA ONU PARA REFUGIADOS – ACNUR. Política do Acnur sobre Proteção e Soluções para Refugiados em áreas urbanas. 2005. Disponível em: https://nacoesunidas.org/agencia/acnur/. Acesso em:  05 fev. 2021.

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ALTO COMISSARIADO DA ONU PARA REFUGIADOS – ACNUR; MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas.  In: BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira (org). 1. ed. Brasília: ACNUR, Ministério da Justiça, 2010.

ALTO COMISSARIADO DA ONU PARA REFUGIADOS – ACNUR. 2013. Disponível em: https://nacoesunidas.org/agencia/acnur/. Acesso em:  05 fev. 2021.

ALTO COMISSARIADO DA ONU PARA REFUGIADOS – ACNUR. 2018. Disponível em:       https://nacoesunidas.org/agencia/acnur/. Acesso em:  05 fev. 2021.

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[1]   Antes da 2ª Guerra Mundial, o termo dignidade faz-se presente na Constituição de Weimar, de 1919, na Constituição Portuguesa (1933) e na Constituição da Irlanda (1937).

[2] Os 26 países que participaram da Conferência foram: Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil, Canadá, Colômbia, Dinamarca, Egito, Estados Unidos, França, Grécia, Holanda, Iraque, Israel, Itália, Iugoslávia, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Reino Unido e Irlanda do Norte, República Federal da Alemanha, Suécia, Suíça (cuja delegação também representou Liechtenstein), Turquia e Venezuela. Além destes, Cuba e Irã foram representados por observadores (ACNUR, 2013a). Grifo nosso.

[3] “Compreendia os representantes do Reino Unido, do Egito, da Iugoslávia, do Canadá, da Bélgica, dentre outros. O representante do Reino Unido foi quem mais defendeu a concepção universalista, pretendendo uma definição de refugiado o mais abrangente possível, sem qualquer tipo de limitação” (MOREIRA, 2006, p. 61).

[4] “Compunha-se pelos representantes da França, dos Estados Unidos, da Itália, da Austrália, dentre outros […]. Uma das justificativas utilizadas por esses países consistia no fato de que já acolhiam um grande número de refugiados e, caso a definição fosse muito ampla, não teriam condições financeiras de abrigar um contingente maior deles” (MOREIRA, 2006, p. 61).

[5] Os 12 países que assinaram a Convenção em julho de 1951 foram: Áustria, Bélgica, Colômbia, Dinamarca, Holanda, Iugoslávia, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suécia e Suíça (ACNUR, 2013c).

[6] Site da Acnur. Dados publicados em 18 de junho de 2020. Disponível em https://www.acnur.org/portugues/dados-sobre-refugio/ . Acesso em 02 dez. 2020.

[7]  Incisos II e X, do Art. 4º, da Constituição da República Federativa do Brasil/1988.

[8] Art. 5º. […]. §3º.  Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, por três quintos dos votos dos respectivos membros serão equivalentes às emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).

[9] Trecho do depoimento concedido por Maha à Revista Veja, de 14 de abril de 2021, edição 2733. Ano 54, nº 14, p. 65

[10] A entrevista de Alfonzo de Jesus Rodrigues foi publicada em 26 de agosto de 2020 no site do Instituto Migrações e Direitos Humanos. Disponível em: https://www.migrante.org.br/imdh/conheca-historias-de-venezuelanos-que-vieram-para-brasilia-em-busca-de-uma-vida-digna/ Acesso em 07 fev. 2021.

[11] O Tribunal Federal de Recursos (TFR) foi um dos órgãos máximos do Poder Judiciário do Brasil. Criado pela Constituição de 1946 (arts. 103/105), tinha como função os julgamentos de ações em que constasse, como interessada, a União ou autoridade federal, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral e da Justiça Militar. Com a recriação da justiça federal de primeira instância,  em 1965, passou a julgar os recursos dali originários e, ainda, os conflitos de jurisdição entre os juízes federais. Com a Constituição de 1988, foi extinto e, em seu lugar, criados cinco Tribunais Regionais Federais (TRF), ocorrendo a descentralização prevista desde 1965, passando os seus ministros a integrar o então criado Superior Tribunal de Justiça (STJ).

[12] Coletânea de jurisprudências extraídas de Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas. Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto, organizador. – 1. ed. – Brasília: ACNUR, Ministério da Justiça, 2010, p.210-214.

Andréa Tavares de Andrade

Mestre em Ciência Política e Relações Internacionais (UFPE). Especialista em Relações Internacionais (Unicap). Especialização em Processo Civil (FIG-Unimesp). Bacharelanda em Direito (FIG-Unimesp). Bacharela em Jornalismo e Comunicação Social (Unicap). Docente universitária. Parte do presente artigo integra o Trabalho de Conclusão de Curso da autora.

“A menos que modifiquemos a nossa maneira de pensar, não seremos capazes de resolver os problemas causados pela forma como nos acostumamos a ver o mundo”. (Albert Einstein)