Da impenhorabilidade de verbas dos partidos políticos. Breve análise e contornos jurídicos

* Carlos Wellington Silveira Marinho 

        O presente estudo se destina a analisar, de maneira sucinta, contudo, em abordagem metodologicamente ampla, as alterações introduzidas pela Lei n.° 11.694, de 12 de junho de 2008. 

        A legislação acima mencionada, publicada no Diário Oficial da União no dia seguinte ao da sua promulgação, instituiu alterações na Lei dos Partidos Políticos, em seu art. 15, acrescentado o art. 15-A, e, principalmente o inciso XI ao art. 649, do Código de Processo Civil, declarando a impenhorabilidade de verbas dos partidos políticos, a saber, "os recursos públicos do fundo partidário". 

        Tal mudança consagra ao fundo partidário o instituto jurídico da impenhorabilidade, antes só concebido aos bens absolutamente impenhoráveis e aos relativamente impenhoráveis [01]. 

        Longe de destinar-se a uma análise específica da execução e de seus institutos previstos na lei 5.869/73, o estudo em tela "incursionará" sobre a necessidade da citada alteração e sua repercussão, assim como no "possível" intuito do legislador. 

I- DOS BENS IMPENHORÁVEIS E DA EQUIPARAÇÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO A ESSA CATEGORIA – CONTORNOS JURÍDICOS. 

        O procedimento de expropriação dos bens do devedor, em favor do credor, em uma de suas fases, inclui a penhora, que se reveste em garantia e permanece à disposição do juízo da execução, podendo ser revertida para, efetivamente, satisfazer o direito do credor. 

        No entanto, há previsão legal de bens que não são passíveis de sofrer o gravame de penhora, ou seja: a lei aponta como impenhoráveis determinados bens, a despeito do direito assegurado ao credor, de perseguir valores ou obrigações que importem no lançamento do gravame de penhora sobre os mesmos. 

        Dentre os bens impenhoráveis, cumpre destacar o que dispõe o inciso XI, do art. 649, do Código de Processo Civil: "os recursos públicos do fundo partidário recebidos, nos termos da lei, por partido político". 

        Com efeito, a verba partidária repassada aos partidos políticos deve ser utilizada de acordo com o que dispõem as Leis n°. 9.096/95 [02] e 11.459/2007, e é impenhorável a fim de promover a efetividade de garantia constitucionalmente prevista no art. 17, §3º, da Carta Magna, na medida em que obsta que os diretórios nacionais dos partidos políticos respondam por atos praticados pelos diretórios estaduais e municipais. 

II- DA VONTADE DO LEGISLADOR – DAS VERBAS PARTIDÁRIAS VISTAS COMO BENS PÚBLICOS – UTILIZAÇÃO DIRECIONADA À FINALIDADE DE RESGUARDAR O INTERESSE PÚBLICO. 

        Da autoria do Senador Jarbas Vasconcelos, do PMDB de Pernambuco, a Lei n°. 11.694/2008 foi protocolada perante a Câmara dos Deputados como PL n°. 2.579/2007, tendo sido aprovada pela mesma e, empós, encaminhada ao Senado Federal, onde foi recepcionada como PLS n°. 564/2007. 

        Após parecer da Comissão de Constituição e Justiça, bem como com as devidas votações, inclusive com manifestação do Senador Tasso Jereissati, do PSDB do Ceará, foi, o Projeto acima referido, sancionado e convertido em Lei aos 12/06/2008, e publicado no DOU em 13/06/2008.

        Destaque-se que a anterior Lei Orgânica dos Partidos Políticos, n°. 5.682/71, dispunha, em seu art. 4°, que os Partidos Políticos consistiam em pessoas jurídicas de direito interno ou público, o que identificava o caráter dos mesmos como "nítida intenção de controle estatal na atividade partidária". [03] 

        Contudo, com o advento da Constituição Federal de 1988, os Partidos Políticos adquiriram personalidade jurídica de acordo com a lei civil, estando assegurada a natureza privada dos mesmos, nos termos do que dispõe o art. 17, §2°, da Carta Maior. 

        A novel Lei Orgânica dos Partidos Políticos, a saber, Lei n°. 9.096/95, em seu art. 1º, define que os Partidos Políticos são: 

"Art. 1°. O Partido Político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamenteis definidos na Constituição Federal". 

        Tal controle só pode ser exercido, já que os partidos políticos são entidades de direito privado, através dos recursos que lhe são destinados. O outro tipo de controle que é feito é meramente procedimental no tocante à sua formação, eis que adimplidas as obrigações previstas na lei específica, não pode o TSE deixar de lhe conceder o caráter de partido político. 

        Entendidos, pois, como peças fundamentais, pela Constituição Federal e pela LOPP, os Partidos Políticos merecem o controle, tendo em vista sua importância, pelo menos de parte. Todavia, por serem entidades de direito privado, este controle torna-se difícil, ou quase impossível, pois conforme já dito, se cumpridas as regras para sua criação e não havendo contrariedade ao estabelecido na Constituição Federal [04], podem "agir livremente"no tocante a seus conteúdos, composição de seus membros, ideologias. 

        Porém, tendo em vista a importância que detém no direito e na sociedade brasileira, eis que reconhecida amplamente sua importância pela necessidade de filiação ante a concorrência a qualquer cargo eletivo, pois "constituem o instrumento de viabilização da democracia, à medida que, é através deles que é possível alguém ocupar o múnus público de representar a vontade do povo." [05], é possível assegurar, pelo menos que os recursos, uma destinação certa à verba partidária, mediante fiscalização pela Justiça Eleitoral (vide art. 44,§§ 1.°e 2.° da Lei 9.096/95) [06]. 

        Frise-se, antes de adentrar no aspecto da lei 11.6694/2008, que a impenhorabilidade das verbas oriundas do fundo partidário não eram protegidas, eis que constituíam "simples bens" destes. Anotem-se os recentes julgados: 

EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL.ORDEM DE PENHORA. COTAS. FUNDO PARTIDÁRIO. 

"Não compete ao TSE determinar o bloqueio de cotas do Fundo Partidário. Cabe ao juízo da execução, a pedido de interessado, proceder á penhora como melhor lhe aprouver, nos termos da lei. Nesse entendimento, o Tribunal não conheceu do pedido. Unânime. Processo Administrativo n.° 19.815/SE, rel. Min. Arnaldo Versiani, em 13.11.2007".(Informativo n.° 38,ano IX) [07]

EMENTA: Resolução n.° 22.489, de 28.11.2006. PET n.° 2.577/DF. Rel. : Min. Gerardo Grossi.

"Petição. Juízo da 36.ª Vara Civil da comarca da capital – São Paulo. Carta precatória. 2.ª Vara de Precatórios do Distrito Federal. Penhora. Fundo partidário. Ação de execução detítulo extrajudicial. Procedimento. Competência do juiz da execução. Não-conhecimento. Encaminhamento dos precedentes desta Corte (Res.-TSE n.° 20.404/RJ, sessão de 1.12.98, rel. Min. Eduardo Alckimin; Res.-TSE n.° 19.982/RJ, sessão de 30.9.97, rel. Min. Maurício Corrêa; Res.-TSE n.° 19.982/RJ, sessão de 30.9.97, rel. Min. Corrêa), à juíza da 2.ª Vara de Precatórios do Distrito Federal. DJ de 19.3.2007. (Informativo n.° 8, ano IX) [08] 

        Desta feita, os dirigentes de diretórios municipais podiam, "num passado bem recente" contrair dívidas, causar prejuízos de ordem material e moral e, diante da impossibilidade de pagá-las, esta vir a ser cobrada dos diretórios estaduais, regionais e até mesmo da "alta cúpula", sediada em Brasília. 

        Contudo, com a promulgação da lei 11.694/2008, as verbas passaram a ser protegidas, evitando, assim, a irresponsabilidade de seu uso. Tal vedação era deveras esperada, pois de acordo com o preceituado na LOPP, os recursos do fundo partidário eram utilizados exclusivamente para as hipóteses contidas no artigo 44, que são as seguintes: 

        "Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados:

I. manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, este último até o limite máximo de 20% (vinte por cento) do total recebido;

II. propaganda doutrinária e política;

III. alistamento e campanha eleitorais;

IV. criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, 20% (vinte por cento) do total recebido

§ 1º Na prestação de contas dos órgãos de direção partidária de qualquer nível devem ser discriminadas as despesas realizadas com recursos do Fundo Partidário, de modo a permitir o controle da Justiça Eleitoral sobre o cumprimento do disposto nos incisos I e IV deste artigo.

§ 2º A Justiça Eleitoral pode, a qualquer tempo, investigar sobre a aplicação de recursos oriundos do Fundo Partidário.

§ 3º Os recursos de que trata este artigo não estão sujeitos ao regime da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. (Parágrafo incluído pela Lei nº 9.504, de 30.9.1997)" . 

        Logo, o legislador, ao conferir este caráter de impenhorabilidade, criou mecanismo para garantir a real e efetiva aplicação dos recursos dirigidos ao Fundo Partidário, eis que os partidos políticos, de acordo com a importância que detém em nosso ordenamento jurídico e sociedade, devem utilizar as verbas destinadas de forma retilínea e exemplar. 

        Com o fim de exemplificar valores, com o intuito de se vislumbrar a importância da lei analisada, no ano de 2008, o Fundo Partidário distribuiu, entre os partidos políticos, a cifra de R$ 67.807.491,00 (sessenta e sete milhões, oitocentos e sete mil e quatrocentos e noventa e um reais, conforme consulta feita na página eletrônica do TSE. Excetuados os recursos que tenham sido penhorados antes da vigência da lei estão absolutamente assegurados, elevados à categoria de bens impenhoráveis. 

        Contudo, elevar à categoria de impenhorabilidade absoluta os recursos oriundos do Fundo Partidário recebidos pelos partidos políticos comporta uma exceção, sendo esta a mesma para os demais bens "absolutamente impenhoráveis", a da execução sofrida em decorrência de dívida contraída para aquisição do próprio bem, consoante previsão legal do art. 649, § 1.°. [09]. 

        Outrossim, como forma de complementar a tese trazida pelo legislador, este ainda incluiu na lei 9.096/95º art. 15-A, o qual estabelece:

"Art. 15-A.  A responsabilidade, inclusive civil, cabe exclusivamente ao órgão partidário municipal, estadual ou nacional que tiver dado causa ao não cumprimento da obrigação, à violação de direito, a dano a outrem ou a qualquer ato ilícito, excluída a solidariedade de outros órgãos de direção partidária. (Incluído pela Lei nº 11.694, de 2008)" 

        E ainda, corroborando com a tese, já albergada, de impossibilidade de penhora causada por outro, estranho à composição do órgão partidário envolvido, traz-se o parágrafo 4º, do artigo 655-A:

"4º Quando se tratar de execução contra partido político, o juiz, a requerimento do exeqüente, requisitará à autoridade supervisora do sistema bancário, nos termos do que estabelece o caput deste artigo, informações sobre a existência de ativos tão somente em nome do órgão partidário que tenha contraído a dívida executada ou tenha dado causa a violação de direito ou ao dano, ao qual cabe exclusivamente a responsabilidade pelos atos praticados, de acordo com o disposto no art. 15-A da Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995" 

        Tal previsão se destina a esclarecer, conforme explicado alhures, que a responsabilidade do órgão partidário é centralizada, e, quando possível, identificável, não cabendo aos entes comuns (diretórios regionais, de outros municípios, estaduais) do mesmo partido, estado ou até mesmo da federação, serem responsáveis por dívidas e conseqüências jurídicas ocasionadas pelos mais diversos diretórios, ressalvada a hipótese de solidariedade.

III – CONCLUSÃO

        Com o advento da lei 11.694/2008, pode-se atestar que os recursos recebidos pelos partidos políticos, a partir do início de sua vigência, terão privilégio no concernente à garantia de sua impenhorabilidade, ou seja, gozarão de benefício anteriormente concedido apenas aos bens de família, da residência do executado, vestuários, bens de uso pessoal do executado, vencimentos (salários, de um modo geral), bens necessários ao exercício de qualquer profissão, materiais necessários a obras em andamento, seguro de vida, pequena propriedade rural, recursos percebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde e assistência social e a quantia depositada em caderneta de poupança, respeitado o limite de 40 salários mínimos. 

        Conforme a anterior previsão legal dos bens impenhoráveis, nota-se que estes eram apenas os vistos como absolutamente indispensáveis ou que, diante de sua falta, causariam enorme prejuízo ao devedor. Nada mais justo, portanto, que os recursos destinados à manutenção e fomento dos partidos políticos também fossem assim encarados, pois estes têm fundamental importância em nosso estado democrático de direito, eis que clara a previsão constitucional. 

        O intuito do legislador, quando da promulgação da lei 11.694/2008, conforme mencionado anteriormente, sugere um maior controle no tocante à garantia da preservabilidade dos recursos percebidos pelos partidos políticos, via fundo partidário. 

        Entretanto, deveria o mesmo legislador, além de ter propiciado a impenhorabilidade aos ditos recursos, ter garantido a correta aplicação destes, eis que apenas à justiça eleitoral, conforme reserva legal, é dado o direito de fiscalizar a verba oriunda do Fundo Partidário destinada aos partidos políticos. Mesmo com a possibilidade de denúncia ao TSE pelos afiliados, faltam ainda meios de se propiciar uma maior transparência aos seus maiores legitimados (eleitores e correligionários), assim como a qualquer do povo. 

        Desta feita, ainda permanece a verba destinada aos partidos políticos pelos repasses oriundos do fundo partidário, longe da fiscalização pelos seus maiores interessados, os correligionários e eleitores de um modo geral. Conferir um meio mais eficaz de fiscalização a esses seria atender à finalidade da lei, pois é inócua a garantia de impenhorabilidade se não existem formas claras de fiscalização por parte da população. No tocante às sanções decorrentes desta má-aplicação, já existem as previstas por ocasião da RES. N.° 21.841-TSE [10]. 

        Contudo, reafirma-se: sem uma maior transparência aos principais interessados, a lei 11.694/2008 apenas preserva o bem jurídico tutelado (repasse oriundo do fundo partidário) de medidas e danos que venham a ser causados por membros de outros órgãos do partido político que não aquele envolvido, sem dar-lhe a maior das garantias, sua aplicação eficaz aos legitimados. 

IV – REFERÊNCIAS 

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. 16 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, v. II 

CASTRO, Edson de Resende. Teoria e Prática do Direito Eleitoral. 4 ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2008. 

FILHO FERREIRA, Roberval Rocha (e outros). Principais Julgamentos – Tribunal Superior Eleitoral. Salvador: JusPODIVM, 2008. 

PINTO, Djalma. Direito Eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2008. 

——————–Elegibilidade no direito brasileiro. São Paulo: Atlas, 2008.

RAMAYANA, Marcos. Direito Eleitoral. 8 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO CEARÁ. Manual de Legislação Eleitoral e Partidária – Eleições Municipais 2008. 7 ed. Fortaleza: TRE-CE, 2008.

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Notas

1. CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. 16 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, v. II, p. 272.

2. Art. 44. omissis

    I. manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, este último até o limite máximo de 20% (vinte por cento) do total recebido;

    II. propaganda doutrinária e política;

    III. alistamento e campanha eleitorais;

    IV. criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, 20% (vinte por cento) do total recebido.

3. CASTRO, Edson de Resende. Teoria e Prática do Direito Eleitoral. 4 ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2008, p. 42.

4. Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

      I – caráter nacional;

      II – proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;

      III – prestação de contas à Justiça Eleitoral;

      IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

5. PORTELLA, Simone de Sá. Dinheiro Público – Nova Lei Considera Impenhorável o Fundo Partidário. On line – disponível em www.conjur.com.br – acesso em 31 de outubro de 2008.

6. TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO CEARÁ. Manual de Legislação Eleitoral e Partidária – Eleições Municipais 2008. 7 ed. Fortaleza: TRE-CE, 2008. p. 487.

7. FILHO FERREIRA, Roberval Rocha (e outros). Principais Julgamentos – Tribunal Superior Eleitoral. Salvador: JusPODIVM, 2008. p.87.

8. Op. cit. p. 87.

9. § 1o  A impenhorabilidade não é oponível à cobrança do crédito concedido para a aquisição do próprio bem.

10. RAMAYANA, Marcos. Direito Eleitoral. 8 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008. p. 328.

REFERÊNCIA BIOGRÁFICA 

Carlos Wellington Silveira Marinho: Advogado, especialista em Administração Pública com Enfoque na Lei de Responsabilidade Fiscal e em Direito e Processo Eleitoral

Elaborado em 09.2008.