Resumo: 

O tormentoso tema da reclamação constitucional traz o enfoque da doutrina e da jurisprudência e quanto seu processamento bem como aborda sua natureza jurídica. Não se pode deixar de frisar a utilidade do referido instituto que funciona como meio de autêntica garantia da efetividade da tutela jurisdicional, coibindo o descumprimento ou inobservância das decisões dos Tribunais, atuando na defesa, não só dos Tribunais, mas do particular lesado por autoridade administrativa ou judiciária. 

Palavras-chave: Reclamação Constitucional. Natureza Jurídica. Cabimento. Procedimento. Teoria dos Poderes Implícitos. 

Abstract: 

The tormenting topic of the constitutional complaint focuses on doctrine and jurisprudence and its processing as well as its legal nature. We must  emphasize the usefulness of the aforementioned institute, which functions as a means of authentically guaranteeing the effectiveness of judicial protection, preventing non-compliance or non-compliance with the decisions of the Courts, acting in defense, not only of the Courts, but of the individual injured by administrative or judiciary authority. 

Keywords: Constitutional Complaint. Legal Nature. Fit. Procedure. Implicit Powers Theory. 

Os antecedentes históricos da reclamação constitucional padecem de falta de uniformidade pela doutrina. E, segundo José da Silva Pacheco afirma-se que os institutos como a suplicatio do Direito Romano, o agravo de ordenação não guardada das Ordenações Filipinas e, o agravo por dano irreparável, do Brasil Imperial e que influenciaram na consagração da reclamação. 

Já Marcelo Navarro Ribeiro Dantas entende que nem esses institutos retromencionados, nem o aparecimento do mandado de segurança, tiveram importância ou influência para a criação da reclamação que fora fruto exclusivo de construção jurisprudencial do STF com amparo na teoria dos poderes implícitos. 

Para o doutrinador José da Silva Pacheco com habitualidade sistematiza a evolução histórica da reclamação constitucional dentro do sistema jurídico brasileiro em quatro etapas ou fases diferentes. 

A primeira fase ou fase da formulação corresponde ao período desde a criação do STF até a consagração do instituto no Regimento Interno da Corte, em 1957, é caracterizada primordialmente pela falta de previsão da reclamação no âmbito do direito positivo. 

Nessa época, não existia qualquer menção em dispositivos constitucionais ou legais à medida, o que não impediu a consagração do instituto por construção jurisprudencial do STF, com fito de solucionar diversos problemas concretos. 

Assim, o entendimento da Corte se assentava na ideia de que não obstante a falta de texto legal permissivo, seria ínsito à sua própria competência constitucional assegurar a efetividade das suas decisões e garantir a sua competência, principalmente, em face da posição hierárquica que aquele Tribunal ocupa no ordenamento jurídico pátrio, usando a reclamação como intuito precípuo para essa finalidade. 

O referido posicionamento encontra amparo na doutrina de poderes implícitos ou implied powers¹, teoria de caráter muito hermenêutico, elaborada pela jurisprudência da Suprema Corte dos EUA a partir de decisões em casos de grande repercussão que tem origem na escola clássica do constitucionalismo norte-americano. 

O princípio dos poderes implícitos que foi embrionário da atual teoria da máxima eficácia constitucional, rezava que devem ser entendidos como implícito, os meios necessários para o exercício de uma competência constitucional prevista, ainda que não expressamente proibidos.   

Nesse sentido, a doutrina destaca relevante lição de Madison, no federalista, n. XLIV: “Desde que um fim é reconhecido necessário, os meios são permitidos, todas as vezes que é atribuída uma competência geral para fazer alguma coisa, nela estão compreendidos todos os particulares poderes necessários para realizá-la”. 

Ineditamente, o Chief Justice John Marshall foi conclusivo ao afirmar que se o fim é legítimo e está de acordo com objetivos da Constituição, todos os meios apropriados e plenamente adaptáveis a ele, não proibidos, mas dentro da letra e do espírito da Constituição são constitucionais. 

E, analisando a influência do constitucionalismo norte-americano no direito pátrio, inclusive nas decisões do STF. 

Observa-se a influência da pena de Marshall no clássico e inesquecível voto do Ministro Rocha Lopes, relator da Reclamação 141, julgada em 25 de janeiro de 1952, revelando a adoção do princípio dos implied powers pelo STF. 

In verbis:  “A competência não expressa dos tribunais federais pode ser ampliada por construção constitucional. Vão seria o poder, outorgado ao STF de julgar em recurso extraordinário as causas decididas por outros tribunais, se lhe não fora possível fazer prevalecer os seus próprios pronunciamentos, acaso desatendidos pelas justiças locais. A criação dum remédio de direito para vindicar o cumprimento fiel das suas sentenças, está na vocação do STF e na amplitude constitucional e natural de seus poderes. Necessária e legítima é assim a admissão do processo de Reclamação, como a justiça local deixa de atender a decisão do STF”. 

Registre-se, ainda que, além do princípio hermenêutico, contribuíram para a criação pretoriana do instituto o surgimento da figura típica do mandado de segurança e a previsão do direito fundamental de petição pela Lei Maior, bem como a liberdade trazida pela Constituição de 1946 ao STF, pondo fim ao regime constitucional estabelecido preteritamente pelo Estado Novo. 

Em resumo, segundo José da Silva Pacheco apontou as influências essenciais da chamada fase de formulação: “Foi marcada, principalmente, pela influência:  

a) do princípio dos poderes implícitos, proclamado e reconhecido pela Corte norte-americana;  

b) do Direito Romano, em que se admitia a suplicatio, a partir da cognitio extra ordine; do nosso Direito antigo em que se contemplava o agrava de ordenação não guarda de conforme Ordenações Filipinas, Livro III, Título XX, §46º e Livro I, Título V, §4º e do agravo por dano irreparável do Regulamento 737, de 25.11.1850;  

c) do direito de organização judiciária dos Estados, que incluía a correição parcial, principalmente, pela do antigo Distrito Federal;  

d) do mandado de segurança contra atos de autoridade judicial, a partir de 1934;  

e) do atentado contra ato judiciário. In: PACHECO, José da Silva. A reclamação no STF e STJ de acordo com a nova Constituição. Revista dos Tribunais. Sã Paulo: RT, 1989. 

Registre-se, ainda que, além do princípio hermenêutico, contribuíram para a criação pretoriana do instituto o surgimento da figura típica do mandado de segurança e a previsão do direito fundamental de petição pela Lei Magna, bem como a liberdade trazida pela Constituição brasileira de 1946 ao STF, pondo fim ao regime constitucional estabelecido preteritamente pelo Estado Novo. 

A relevância da reclamação para o STF, já em priscas eras, era indiscutível, uma vez que, diferentemente dos tribunais ordinários que realizavam o controle de efetividade de suas decisões e dos atos dos magistrados a eles subordinados através dos recursos previstos na legislação processual, o STF enquanto instância extraordinária, ficaria limitado a fazê-lo por falta de expressa previsão legal. 

No que tange à jurisprudência do STF, cabe apontar que a reclamação apesar de consagrada pela tese vencedora, não era unanimidade nessa fase inicial. 

Alguns ministros daquela Corte como Hahnemann Guimarães, Mário Guimarães e Abner de Vasconcellos, partidários da tese minoritária, contrapunham-se à utilização da medida. 

Para o Ministro Hahnemann Guimarães a reclamação era inadmissível, por ausência de expressão legal e por se tratar de instituo diverso da correição parcial, esta última aceita pelo STF e com caráter essencialmente administrativo. 

Some-se ainda que a jurisprudência da Suprema corte ainda não distinguia nitidamente a reclamação da correição parcial ou mesmo reclamação correcional, não obstante os votos do Ministro H. Guimarães. 

Quanto à possibilidade da reclamação em âmbito estadual, o STF entendia como sendo inconstitucional a previsão do instituto por leis estaduais de organização judiciária, por não ser possível a ampliação da lei processual por legislação estadual². 

Em 1948, no julgamento do Recurso Extraordinário 11.543, o STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivo que criava, no âmbito do Judiciário Baiano, a figura da reclamação em nível estadual³. 

Uma vez feitas tais considerações, é de se observar que a consagração jurisprudencial da reclamação gradativamente conduziria à sua positivação, como simples reflexo da evolução histórica e do amadurecimento na medida em que evolui a prática forense, o que, por sua vez, colocaria termo à fase inicial do seu histórico progresso. 

O advento da trigésima sessão do Tribunal Pleno do STF, em 2 de outubro de 1957, marca o começo da segunda fase ou fase de discussão da reclamação no ordenamento jurídico nacional. 

Naquela sessão fora deliberada e aprovada, a proposta de emenda ao Regimento Interno da Suprema Corte (RISTF) apresentada pelo ministro Ribeiro da Costa, que previa a inserção da reclamação com a criação do capítulo V-A, denominado “Da Reclamação”, no título III, do RISTF. 

Nesse passo, em parte, justifica-se a inserção do instituto RISTF, dada pelo proponente, Ministro Ribeiro da Costa: “A medida processual de caráter acentuadamente disciplinar e correcional denominada reclamação, embora não prevista, de modo expresso, no artigo 101, n.º I a IV, da Constituição Federal, tem sido admitida pelo STF, em várias oportunidades, exercendo-se, nesses casos, sua função corregedora, a fim de salvaguardar a extensão e os efeitos de seus jugados, em cumprimento dos quais se avocou legítima e oportuna intervenção.” 

Nesse sentido, o STF, atuando no âmbito da competência que lhe fora atribuída pelo artigo 97, II da Constituição brasileira de 1946, foi responsável por positivar, ainda pela via regimental, o instituto da reclamação pela primeira vez na história do direito brasileiro, ampliando, de certa forma, a competência expressa ex vi do artigo 101, I a IV da Constituição Federal de 1946. 

Destaque-se que o RISTF previa rito mais célere para reclamação do que o atualmente estipulado. Isso porque o prazo para o reclamado prestar informações era de apenas quarenta e oito horas (art.3, §1º), e a reclamação, após a devolução dos autos pelo relator, deveria ser incluída na pauta da primeira sessão do Tribunal (artigo 4º). 

Quanto à jurisprudência, relevante destacar decisão exarada na Rcl. 371, julgada e 1959, na qual restou consignada a impossibilidade de ampliação de certa decisão aos casos semelhantes pela via da reclamação. 

Observa Marcelo Navarro Ribeiro Dantas que ainda não havia sido introduzida a ação direta de inconstitucionalidade, e, por conseguinte o efeito erga omnes das decisões, no ordenamento jurídico brasileiro. 

A terceira fase histórica teve início com a promulgação da Carta Constitucional de 1967 que deu novos contornos ao regimento interno do STF, vez que o seu artigo 115, parágrafo único dispunha que o RISTF estabelecia o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou de recurso. 

Mais tarde, a previsão constitucional seria mantida, apesar de reformas impostas à Lei Maior pela Emenda Constitucional 1, de 1969, e pela EC 7, de 1977, ficando prevista respectivamente no artigo 115, parágrafo único c, e no artigo 119, § 3º, c. 

A EC 7 inseria, no texto constitucional, a controvertida figura da avocatória, que conferia ao STF a competência para avoar as causas processadas perante qualquer juízo, quando deferisse pedido Procurador Geral da República (artigo 119, I, o). 

Em face da questão avocatória, Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, divergindo da sistemática clássica sugerida por José da Silva Pacheco e, pontualmente, adotada por outros doutrinadores, vislumbra duas fases, e não apenas uma, no período compreendido entre a promulgação da Constituição brasileira de 1967 até advento da Constituição de 1988. 

E, o período compreendido entre a Carta de 1967 e a EC 7, na visão de Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, seria a chamada fase de consolidação, enquanto que o período subsequente, cujo termo se dá com a promulgação da Constituição de 1988, seria chamada de fase de definição do instituto. 

Segundo o aludido doutrinador, essa discussão é válida em face da relevância da avocatória, na seara de estudo da reclamação, vez que se adotada para fins de preservação da competência da Corte, esvaziaria parcialmente a reclamatória, ainda que somente quatro avocatórias tenham sido concedidos pelo STF. 

A principal discussão jurisprudencial dessa fase restringia-se à exclusividade ou não do Supremo Tribunal para previsão regimental do instituto. Ada Pellegrini Grinover destacou que o STF, na Representação 1.092-DF, concluiu pela inconstitucionalidade de dispositivo regimental do extinto Tribunal Federal de Recursos que previa o instituto da reclamação. 

Nessa referia representação que foi julgada em 1986, a OAB/DF questionava a constitucionalidade dos artigos 194 a 201 do Regimento Interno do TFR, que previam e disciplinavam a competência originária daquele tribunal para conhecimento e julgamento de reclamação. 

A tese vencedora, no sentido da procedência a representação, fundou-se na premissa de que somente o STF foi constitucionalmente atribuída a competência para estabelece, no âmbito regimental, o instituo não previsto na legislação processual, tratando-se, portanto, de poder reservado exclusivamente à Corte Suprema. 

A quarta e contemporânea fase da reclamação constitucional é caracterizado com o advento da Constituição Federal brasileira de 1988. O sistema constitucional vigente consagrou o instituto da reclamação, prevendo-o expressamente os seus arts 102, I, e artigo 105, I, f. 

De fato, inovou igualmente o texto constitucional de 1988 ao prever a competência originária do STF e do STJ para o julgamento do instituto. Dessa forma, viabilizou-se, positivamente, o uso da reclamação por outro órgão jurisdicional diverso da Suprema Corte. 

Grinover lecionou que restaram superadas discussões anteriormente levantadas sobre a exclusividade do STF relativamente à reclamação, considerando sua estatura constitucional atribuída ao instituto, a extensão da competência para julgamento do remédio, ora instituído dentre as atribuições do STJ e, a preocupação atual de garantir, não só os direitos fundamentais, mas a ampla efetivação da proteção a esses direitos. 

Outrossim, a vigente Constituição brasileira tornou sem efeito as discussões sobre a constitucionalidade do instituto, ante a ausência da previsão em legislação processual. 

A Lei 8.038/1990 instituiu, em seus artigos 13 a 18, normas procedimentais na seara da reclamação, estipulando o prazo de dez dias para a apresentação de informações pela autoridade reclamada, bem coo possibilitando ao relator a suspensão liminar do ato impugnado, quando houver perigo de dano irreparável (artigo 14, II). 

No que se refere à jurisprudência contemporânea, importante debates que existem à procura de definição quanto à natureza jurídica⁴ do instituto e suas implicações, no que divergem STF e STJ⁵. 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a reclamação não tem cabimento como sucedâneo recursal,  Se seguindo entendimento da Corte Superior de que tal ação é destinada a preservar a competência do STJ ou garantir a autoridade  de suas decisões, não sendo adequada à preservação de sua jurisprudência, mas, sim, à autoridade de decisão tomada em caso concreto e envolvendo as partes postas no litígio do qual ela é originada, não há que se dar seguimento à reclamação. Neste sentido: (AgInt na Rcl n. 39.321/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 16/6/2020, DJe 23/6/2020 e AgInt na Rcl n.  40.177/SP, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Segunda Seção, julgado em 29/9/2020, DJe 2/10/2020). 

Na busca da natureza jurídica, opera-se o seguinte questionamento: a reclamação é medida administrativa ou jurisdicional? 

A doutrina minoritária sustenta a natureza não-jurisdicional da reclamação. Já modernamente, Ada Pellegrini Grinover fundamenta a sua posição no entendimento de que o fim da reclamação seria garantir a eficácia de uma prestação jurisdicional já obtida, afastando expressamente o exercício da jurisdição, que já teria ocorrido preteritamente. 

Com efeito, a opinio da eminente doutrinadora e professora é congruente com a sua conclusão, de que a natureza da reclamação residiria no campo do direito de petição. 

Ainda nas primeiras fases históricas do instituto, essa tese era frequentemente verificada na jurisprudência do STF, mas sob fundamento completamente diferente do atualmente defendido pela eminente jurista, uma vez que, naquela época ainda havia certa confusão entre correição parcial e reclamação. 

De outra feita, corrente doutrinária majoritária milita pela natureza jurisdicional do instituto, trazendo à baila diversos fundamentos para justificar sua posição. 

Realmente, alega-se a fim de justificar a posição, que aso tivesse a reclamação natureza administrativa, prescindiria o instituto de previsão constitucional expressa na competência originária do STF e do STJ, já que as medidas de natureza administrativa podem ser tratadas exclusivamente pelos regimentos internos dessas Cortes, ante o seu poder e auto-organização. 

Importa concluir que, considerando-se a função judicante como a atividade típica dos órgãos jurisdicionais, a competência manifesta-se exatamente como uma parcela da jurisdição a ser exercida por um ou mais órgãos do Poder Judiciário. 

A jurisprudência, já consolidada mediante vários precedentes⁶ do Pretório Excelsa, tem exigido capacidade postulatória, ou seja, tem-se obrigatória pela representação da parte ou interessado por um advogado(a) ou defensor.  De outro viés, não se exige não se exige capacidade postulatória, no âmbito administrativo. 

A propósito, a Lei 8.038/1990 em seu artigo 13, II possibilita, em sede da reclamação, a concessão de liminar cautelar, que é modalidade de tutela jurisdicional. Admite-se o cabimento de recursos judiciais, in casu, embargos de declaração, agravo interno (ou regimental), recurso especial e recurso extraordinário das decisões proferidas em reclamação. 

Desta forma, resta afastada a natureza administrativa do instituto, pois das decisões administrativas são cabíveis recursos administrativos e, não recursos tipicamente jurisdicionais. 

Corroborando com a teoria, o fato de que a reclamação somente é processada mediante provocação do órgão jurisdicional competente pelos legitimados, vide artigo 13 da Lei 8.038/90. 

Verifica-se que opera uma falha da jurisdição, que é a inércia. Diversamente, os atos administrativos podem ser revistos ex officio (ou ainda mediante requerimento), posto que fosse a reclamação uma medida administrativa, poderiam os tribunais, por si só, instaurá-las com base em poder hierárquico ou disciplinar. 

Corroborando com a teoria, o fato de que a reclamação somente é processada mediante provocação do órgão jurisdicional competente pelos legitimados, vide artigo 13 da Lei 8.038/1990. 

Analisando paralelamente a reclamação e a correição parcial, que tem caráter muito administrativo aduziu Marcelo Navarro Ribeiro Dantas:  “A correição parcial, em princípio, é requerida, provocada. Mas, dentro do poder correcional geral, é claro que as corregedorias e os órgãos da administração judiciária não só podem como devem fazer correições, tanto gerais como parciais, sempre que entenderem necessário reprimir abusos e equívocos dos órgãos judiciários sob sua supervisão. E o fazem. Sequer é necessário consultar as leis de organização judiciária ou os regimentos internos dos Tribunais, nem sendo preciso falar nos regulamentos e normas internas de menor hierarquia, para comprovar essa asserção.” 

Vale trazer à baila outro argumento, no sentido de que a reclamação admitida sua natureza administrativa, só poderia atingir atos emanados por órgãos do Poder Judiciário, sob pena de inconstitucionalidade, sendo discutível, ainda, se os tribunais federais poderiam, através da reclamação, atingir atos de órgãos jurisdicionais estaduais, ante a autonomia federativa. 

Ademais, o ato de cassar uma decisão judicial conforme ocorre quando da procedência de reclamação de reclamação fundada na hipótese de descumprimento de decisão do tribunal⁷ ou de violação de enunciado de súmula vinculante, seria atividade exclusivamente jurisdicional, senão estar-se-ia admitindo a sujeição de ato jurisdicional a ato administrativo o que seria inconstitucional. 

Verifica-se a relevância dessa arguição preliminar, uma vez que adotada a corrente majoritária, no sentido do caráter jurisdicional da reclamação, só se poderia concluir pela inclusão do instituto em três tipos jurídicos: a ação, recurso (ou sucedâneo recursal) ou incidente processual. 

Caso seja adotada a teoria que sustenta o caráter judicial da reclamação urge analisar nova controvérsia, a saber: a reclamação é de jurisdição contenciosa ou voluntária? 

A doutrina majoritária tem militado pela hipótese, sob o entendimento de que existe lide na reclamação, bem como há a instauração de contraditório entre as partes, o que teria sido evidenciado a partir da edição da Lei 8.030/1990. 

Por outro viés, o Ministro Romildo Bueno da Silva já havia se manifestado, embora, implicitamente defendendo a natureza de jurisdição voluntária do instituto.  

Em verdade, a reclamação não constitui processo. Nesta, não há autor nem réu: nela não há perdido, consequentemente, não há litígio, embora possa haver controvérsia. São, contudo, coisas absolutamente diversas. Trata-se de mero e singelo procedimento. 

Tal procedimento, aliás, é destinado a possibilitar ao tribunal, pelo conhecimento de ato atentatório de sua competência, defender e manter suas decisões. 

Assim, deve-se observar, ainda, que, acerca da jurisdição voluntária, existem basicamente duas teorias, cujas lições resultaram em efeitos práticos, caso seja interpretada a reclamação como típica jurisdição voluntária. 

Vislumbrando-se, sem embargo, a reclamação como jurisdição voluntária a partir da conceituação fornecida pela teoria clássica ou administrativista da jurisdição, isso importará necessariamente na sua definição como medida administrativa. 

Explica-se: a teoria administrativista não vislumbra, na jurisdição voluntária, a existência de um processo, mas de um procedimento, por considerar, basicamente, que nessa espécie de jurisdição não se busca a composição de uma lide; por não ser voltada a discussão de direitos anteriores, mas de situações jurídicas novas e, por não ser substitutiva, isto é, porque a atuação jurisdicional não estaria substituindo a atividade das partes. 

Em síntese, para a teoria clássica, a jurisdição voluntária tem natureza administrativa, afastando-se a feição jurisdicional que lhe impõe a teoria revisionista, resultado de uma concepção que não admite processo sem litígio. 

Por outro viés, para os adeptos e seguidores da teoria revisionista, a jurisdição voluntária corresponderia ao exercício da atividade jurisdicional típica, uma vez que o que tanto caracteriza o processo seria a pretensão, como resultado da inércia e não do litígio. 

Sob essa ótica doutrinária, seria possível classificar a reclamação como processo propriamente dito de jurisdição voluntária, sem lhe negar, então, o seu caráter judicial. 

O direito de petição⁸ é um instrumento de controle administrativo, consagrado constitucionalmente como um direito de postulação do indivíduo junto aos órgãos públicos, em prol da defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. 

Realmente, suas raízes histórias residem na Inglaterra medieval com o advento do Bill of Rights de 1689 que consagrou expressamente o right of petition, instrumento que concedia ao povo o acesso ao monarca através de petição, posteriormente, contemplado pela Declaração de Direitos da Pensilvânia de 1776 e, pela Constituição Francesa de 1791. 

No direito pátrio moderno, o direito de petição resta positivado no artigo 5, XXXIV, a na Constituição brasileira de 1988, caracterizando-se, na dicção de Alexandre de Moraes como instrumento de participação político-fiscalizatória dos negócios do Estado que tem por finalidade a defesa da legalidade constitucional e do interesse público geral, assegurado a qualquer pessoa. 

Portanto, o direito de petição caracteriza-se como instrumento legal que possibilita ao cidadão comum alerta formalmente ao Poder Público a ocorrência de uma arbitrariedade. 

O Ministro Nelson Hungria no julgamento da Reclamação 141 rejeitou a natureza recursal do instituto, definindo-o como uma representação ao STF contra o abuso ocorrido. Cumpre frisar que o vigente texto constitucional adotou a nomenclatura de “direito de petição” abarcando o antigo conceito de “direito de representação” contemplado pelas Constituições brasileiras anteriores. 

Grinover explicou que nem sempre ao recorrer ao Poder Judiciário necessariamente o postulante esteja exercitando o direito de ação, pois que, em certas situações, pode se tratar de uma garantia mais ampla, tal como o direito de petição: 

      “É o que ocorre claramente quando se cuida da reclamação aos tribunais com o objetivo de assegurar a autoridade de suas decisões: não se trata de ação, uma vez que não se vai rediscutir a causa de suas decisões; não se trata de ação, uma vez que não se vai rediscutir a causa com um terceiro: não se trata de recurso, pois a relação processual já está encerrada, nem se pretende reformar a decisão, mas antes garanti-la; não se trata de incidente processual, porquanto o processo já se uma decisão o seu exato e integral cumprimento.” 

Foi desse ilustre doutrinador que foi extraído o atual posicionamento do STF, que também põe a reclamação como corolário da garantia constitucional de petição. É também militante dessa corrente Pedro Lenza. 

Porém, Fredie Didier Jr. e Leonardo José Carneiro da Cunha criticam a inclusão da reclamação nesse âmbito, por entender que o exercício do direito de petição implicaria em uma atividade administrativa, o que não coadunaria com a essência do instituto”. 

Nota-se que esse ponto crucial atinge as diversas críticas realizadas à posição defendida pela processualista Grinover que entendeu que o direito de petição é instrumento legal de significativa complexidade, do qual, inclusive, se extrairia o direito de ação, enquanto que Didier Jr, entende que o direito de petição pode ser exercido também atividade administrativa, o que diferenciaria da reclamação que só pode exercida na seara jurisdicional. 

Por essa razão, Ribeiro Dantas diz que o conceito incide em vagueza, uma vez que esse instituto abrange não só o direito de se dirigir administrativamente a qualquer órgão público, como o direito de ação. (In: DANTAS, Marcelo N. Ribeiro. Reclamação constitucional no direito brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2000, p.432). 

O ilustre doutrinador Cândido Rangel Dinamarco, rejeitando a inclusão da reclamação no âmbito do direito de petição, ressalta que, sendo a cassação da decisão o efeito principal da decisão de procedência da reclamação que tem natureza tipicamente jurisdicional, as medidas administrativas não teriam o condão de tornar ineficazes atos jurisdicionais. Além disso, destacou que se a reclamação fosse realmente dotada de natureza administrativa, não haveria a necessidade de provocação da parte interessada ou do Ministério Público para a sua instauração, podendo o tribunal atuar ex officio. 

Com o advento da ADI 2.212/CE, quando STF decidiu pela constitucionalidade de previsão da reclamação no âmbito dos tribunais estaduais, houve uma guinada no posicionamento adotado anteriormente pela Corte no julgamento da Representação 1.-92/DF, ao firmar entendimento no sentido da exclusividade do STF para julgar reclamações. 

Na referida ação direta de inconstitucionalidade estava em discussão a constitucionalidade do artigo 108, VII, i da Constituição do Estado do Ceará e do artigo 21, VI, j do Regimento Interno do Tribunal de Justiça daquele Estado, que previam a competência originária daquele Tribunal de Justiça para processamento e julgamento de reclamação. 

Com efeito, o centro da questão está em considerar a reclamação como tendo natureza de processo, o que acarretaria a inconstitucionalidade dos dispositivos legais impugnados em face da competência privativa da União, prevista no artigo 22, I CF/1988, ou não tendo natureza processual conforme alegou, em seu voto, o Ministro Marco Aurélio de Melo que lhe atribuía o status de mero procedimento, ex vi artigo 24, XI da CF vigente. 

Sob a relatoria de então Ministro Octavio Gallotti, foi parcialmente deferida medida cautelar para então sustar os efeitos dos dispositivos, tendo sido acolhido o antigo posicionamento do STF. 

In litteris:  “Criação por norma de Constituição estadual ou do Regimento do Tribunal e Justiça, de reclamação destinada à preservação da competência deste, ou à garantia de suas decisões. Relevância jurídica da arguição, que se lhe opõe, de invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual”. (Constituição, artigo 22, I) STF. ADI 2212. MC Rel. Min. Octavio Gallotti. Tribunal Pleno, julgado em 25.05.2000, DJ 30.3.2001. 

Pode-se afirmar que conforme a jurisprudência atual do STF, a reclamação estaria juridicamente comportada na área do direito de petição, prevista no artigo 5º, XXXIV, a da Constituição Federal. 

Existe uma corrente doutrinária que classifica a reclamação como um incidente processual, isto é, um simples desdobramento do processo originário Egas Dirceu Moniz de Aragão ao defender a tese, explicara que o remédio não objetivaria a composição de um conflito de interesses, o que seria típico da ação, concluindo por enquadrá-la nos limites de um incidente processual, não podendo considerá-la medida administrativa ou recurso. 

Já Didier Jr. e Leonardo José Carneiro da Cunha defendem a não-inclusão a reclamação do grupo dos incidentes processuais, in litteris: 

          “Muito embora não haja uma noção precisa e bem delimitada do que seja um incidente processual, é possível estabelecer os seus pressupostos, quais sejam: a) uma situação nova; b) que cai sobre algo que preexiste. O incidente somente existe, se houver, anteriormente um processo judicial em curso. Surgindo um incidente processual, altera-se o curso do procedimento, podendo haver seu encerramento prematuro, com a extinção do processo, ou um retardamento com um desvio de rota: o procedimento se suspende ou se altera em razão do incidente.  

A reclamação constitucional não preenche tais pressupostos, não se enquadrando, portanto, como um incidente processual. Para que haja o incidente, é preciso, como visto, que preexista um processo judicial. 

Pode haver reclamação constitucional sem que sequer haja processo anterior, mas simples inquérito policial e, ainda assim a competência do tribunal superior pode estar sendo usurpada, por se tratar de inquérito que poderia redundar em denúncia contra pessoa que possuía foro privilegiado naquela corte, de modo que a própria atividade inquisitorial havia de ser ali conduzida”. 

Apesar de a doutrina ter procurado distinguir incidente processual de processo incidente, assentando que, embora a reclamação, por vezes, esteja relacionada um processo, não seria obrigatoriamente um incidente processual. É o que aconteceria, por exemplo, com a ação rescisória e as ações cautelares. 

Lembrando que a definição de incidente processual pode não ser suficiente para abarcar todas as situações de cabimento⁹ do referido instituto. Isso porque pode haver reclamação sem relação a qualquer processo, como é caso em que é aberto inquérito por autoridade administrativa em casos em que a apuração de fatos ocorridos é de competência do Tribunal Superior. 

Segundo a posição jurisprudencial do STJ adota a tese de que a reclamação é incidente processual, distinguindo-se da posição do STF que a insere no campo do direito de petição. 

Já a corrente doutrinária prevalente por ser majoritária é balizada e confere a natureza jurídica de ação, embora não seja essa tese, a que predomine na jurisprudência dos Tribunais Superiores. 

Pontes de Miranda, à frene de seu tempo, já tratara do assunto, sustentando que a reclamação não é recurso; é ação contra ato do juiz suscetível de exame fora da via recursal. 

O célebre doutrinador e tratadista José da Silva Pacheco, o primeiro a dar enforque ao estudo da reclamação, aduziu: “Trata-se, na realidade, de ação, fundada no direito de que a resolução seja pronuncia pela autoridade judicial competente; de que a decisão já prestada por quem tinha competência para fazê-lo tenha plena eficácia, sem óbices indevidos; e de que se eliminem ou se elidam os estorvos que se antepõem, se põem ou se pospõem à plena eficácia das decisões ou à competência para decidir.” 

Portanto, assegura-se que a reclamação é ação, por se adequar somente a este tipo jurídico, resultado de atividade de exclusão das demais classificações existentes. 

Para Marcelo Ribeiro Navarro Dantas que adota classificação trinária as tutelas processuais, a reclamação é uma ação de conhecimento, vez que se busca a tutela cognitiva, submetida à cognição exauriente, embora reconheça que, usada a classificação quinária das sentenças, tratar-se-ia de ação mandamental. 

Segundo Pontes de Miranda, a ação da reclamação poderá ser constitutiva negativa ou mandamental, dependendo da hipótese em que seu cabimento esteja fundamentado. Há quem defenda que a reclamação não significaria o exercício da jurisdição, pois a prestação jurisdicional já teria sido conseguida anteriormente, cuidando-se, em âmbito reclamacional, apenas da efetivação da tutela jurisdicional preteritamente obtida. 

Portanto, como o direito de ação implicaria no exercício da jurisdição, afastar-se-ia a natureza da ação. 

Há vozes doutrinárias que negam também a natureza jurídica de ação, alega-se que a reclamação não instauraria nova relação jurídico-processual, mas estaria adstrita a uma relação jurídica principal. 

Convém recordar o clássico conceito de recurso de autoria de José Carlos Barbosa Moreira que assim definiu: “remédio voluntário idôneo a ensejar, dentro do mesmo processo, a reforma, a invalidação, o esclarecimento ou a integração de decisão judicial que se impugna”. 

Já, José Frederico Marques, embora inicialmente a tenha definido simplesmente como medida de Direito Constitucional, elaborou parecer opinando pela natureza recursal da reclamação. 

Já Alcides de Mendonça Lima enxergava a reclamação como um sucedâneo recursal¹⁰ que é um instrumento processual que, ainda que formalmente não seja exatamente um recurso, comporta-se como se assim o fosse, em razão de sua finalidade. 

Em verdade, essa vertente doutrinária, ainda que em outro momento lecionada por grandes processualistas, deve ser afetada, em razão da própria jurisprudência, que não admite o uso da reclamação como substitutivo de recurso. 

Ademais, abalizada doutrina tem formulado inúmeras críticas à tese, especialmente, no que concerne aos princípios informativos da teoria geral dos recursos. A crítica mais costumeira surgiu da interpretação gramatical da Carta Política, é a de que a reclamação, por ser um instituto de competência originária dos tribunais, não pode ter natureza recursal, vez que, em sua competência originária, estes só julgam ações ou incidentes processuais, nunca recursos. 

Não existe previsão explícita em lei, incluindo a reclamação no rol taxativo de recursos, conforme bem exige o princípio da taxatividade. E, com esse princípio, todo recurso deverá ser previsto em lei, sendo vedada a sua criação por analogia, interpretação extensiva, norma estadual ou regimental. 

Noutro prisma, a reclamação igualmente se distinguiria dos recursos por não estar vinculada à sucumbência, ou seja, não deverá existir um revés ao qual se pretenda reverter. Aliás, o reclamante, em geral, visa garantir uma decisão ou aplicação da súmula vinculante que lhe seja favorável, ou ainda, preservar a competência do tribunal. 

Na visão de Gisele Santos Fernandes Góes a reclamação não pode ser recurso por não objetivar primordialmente reforma (efeito substitutivo) ou invalidação (efeito rescindente), mas o cumprimento de uma decisão anterior ou a salvaguarda da competência do Tribunal, não possuindo também efeito devolutivo, característico dos instrumentos recursais. 

Sintetizou Dinamarco: “Não se trata de cassar o ato e substituí-lo por outro, em virtude de algum error in judicando, ou de cassá-la simplesmente para que outro seja proferido pelo órgão inferior, o que ordinariamente acontece quando o ato contém algum vício de ordem processual. A referência ao binômio cassação-substituição, que é moeda corrente na teoria dos recursos, apoia-se sempre no pressupostos de que estes se voltam contra atos portadores de algum erro substancial ou processual, mas sempre atos suscetíveis de serem realizados pelo juiz prolator, ou por outro, ao contrário dos atos sujeitos à reclamação, que não poderiam ter sido realizados (a) poque a matéria já estava superiormente decidida pelo tribunal; b) porque a competência para o ato era deste e não do órgão que o proferiu, nem de outro de seu mesmo grau ou mesmo de grau superior no âmbito da mesma Justiça, ou ainda, de outra Justiça. ” 

O famoso Orozimbo Nonato há muito tempo conceituou a reclamação como remédio incomum, excepcional, mas admissível naqueles casos agudos que, pela sua importância, exigem que o tribunal exerça com império ato imediato de função corregedora indispensável. 

Além das competências definidas nos artigos 102 e 105 da CF/1988 possui inúmeros dispositivos legais isolados cuja observância pode ensejar a formulação de reclamação por usurpação da competência do STF ou do STJ. É o caso, por exemplo, dos artigos 53, §1º, 86 e 96 da Carta Magna. 

Sem embargo, a usurpação da competência do tribunal pode acontecer de diversos modos, revelando a amplitude do dispositivo, o que explica a riqueza de julgados em que o tribunal receber reclamações tendo como objeto exatamente a defesa da competência da Corte. 

Assim, admite-se a reclamação contra ato de Presidente de Tribunal que deixa de remeter, nos Tribunais Superiores, agravo de instrumento interposto em face de decisão denegatória dos recursos de estrito direito (RE ou REsp), na forma do artigo 544 do CPC, ou ainda, quando havia demora injustificada no juízo de admissibilidade desses recursos. 

Ressalve-se que, em virtude da nova sistemática trazida pela Lei 11.672/2008 poderá a reclamação ser cabível na hipótese em que o Tribunal a quo não observar o artigo 543-C, §8º do CPC. 

Com efeito, o STF tem admitido o cabimento¹¹ de reclamação a fim de destrancar recurso especial ou extraordinário retido, na forma do artigo 542, §3º do CPC. Contudo, o STJ nesse caso é a favor do recebimento da reclamação como simples petição ou pela interposição de agravo de instrumento ou requerimento de medida cautelar, por não vislumbrar usurpação de competência da Corte Federal. 

Por derradeiro, frise-se que o cabimento de reclamação contra ato de magistrado singular que usurpando a competência do tribunal, suspende a execução de processo objeto de ação rescisória, sem que haja qualquer decisão do tribunal competente para julgamento da rescisória nesse sentido. 

Enfim, admite-se reclamação a fim de preservar a competência do tribunal, mesmo quando o ato usurpador for cometido por autoridade administrativa. Deve ser observado que para a configuração da usurpação da competência do tribunal não se exige a perpetração de um ato específico para tanto, podendo ocorrer a invasão da competência por mera omissão. Restou inequívoco que o ato usurpador não se restringe aos atos de autoridade judiciária. 

A segunda hipótese de cabimento¹² da reclamação instituída pela CF de 1988 tem como fim a garantia da autoridade das decisões do tribunal (artigo 102, I, l e o artigo 105, I, f). Sublinhe-se quando a Carta Política cogita em garantir a autoridade do decisum, nada mais é do que dar efetividade à tutela jurisdicional coibindo o descumprimento ou inobservância de decisões dos Tribunais, atuando não apenas na defesa dos Tribunais, mas do particular lesado por autoridade administrativa ou judiciária. 

A segunda hipótese de cabimente tem como objetivo a garantia da autoridade das decisões do tribunal, mas é imprescindível que haja correlação entre o desrespeito alegado e a decisão específica do tribunal, com o fim de justificar a reclamatória. 

No seio doutrinário, alguns juristas, dentro os quais Fredie Didier Jr. e Alexandre Moreira Tavares dos Santos, sustentam que a reclamação não a impugnar ato da Administração Pública desobediente de decisão judicial prolatada em processo subjetivo, posto que a medida adequada, nesse caso, seria a apresentação de simples petição ao juízo de primeira instância a quem compete executar as decisões proferidas pelo Tribunal. 

A jurisprudência do STF não tem ajudado a solucionar a questão, vez que se nota dos julgados em ambas direções, razão pela qual, não se pode alegar que haja, no Pretório Excelso, um posicionamento prevalente sobre a temática. 

A jurisprudência do STJ tem encarado de forma diferente a questão e pacificamente admitia a reclamação contra ato de autoridade administrativa que violasse decisão proferida em processo subjetivo, sob o argumento de que a Constituição federal brasileira e a Lei 8.038/1990 não restringiam o cabimento do instituto. 

Todavia, em recentes julgados, o STJ tem decidido, reiteradamente, pelo não-cabimento de reclamação contra ato de autoridade administrativa que descumpre a decisão judicial, em precedentes que demonstram a inclinação da Corte em modificar o seu entendimento pretérito, o que, de certa forma, resta mais coerente, tendo em vista o que esse tribunal tem decidido sobre a natureza jurídica do instituto. 

Assim, nesse contexto, encontram-se diversos julgados nos quais se concluiu não cabe reclamação para combater eventual descumprimento de ordem judicial por autoridade administrativa, exceto nos casos expressamente previstos em lei, vide artigo 28, parágrafo único da Lei 9.868/1999 e artigo 10, §3º da Lei 9.882/1999 ou na Constituição no artigo 103-A, §3ºda EC 45/2004¹³. 

Verifica-se uma interessante divergência no campo da reclamação, desta vez por causado cabimento do instituto em face de ato de autoridade administrativa que descumpra decisão judicial, especificamente em processo subjetivo. 

As decisões proferidas pelo STF, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, sejam elas definidas ou em caráter liminar, geram, em regra, os efeitos erga omnes, vinculando todos os órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública, consoante os artigos 27 e 28, parágrafo único, da Lei 9.868/1999;  

Assinale-se que tais decisões possuem natureza dúplice, já que declarada pelo STF, a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do dispositivo legal impugnado, a sua conclusão qualquer que seja, produzira o efeito vinculante supramencionado. 

Essas decisões são dotadas de eficácia erga omnes quando ofendidas justificam o cabimento de reclamação ao STF para a garantia da autoridade de sua decisão, independentemente de a violação ocorrer por parte de órgão do Poder Judiciário ou pela Administração Pública, em qualquer âmbito federativo. 

Porém, não é cabível a formulação de reclamação a fim de impedir o Poder Legislativo de elaborar norma contrária à decisão proferida pelo STF com efeitos erga omnes, vez que diante da Separação de Poderes¹⁴, a eficácia vinculante dessas decisões não tem o poder de atingir o legislador no exercício de sua atividade típica. 

Quanto a teoria da transcendência dos motivos determinantes¹⁵ e, a atual composição do STF tem dada nova interpretação a diversos dispositivos constitucionais, concretizando autêntica mutação constitucional, por vez sob a liderança do Ministro Gilmar Ferreira Mendes. 

De fato, a teoria dos motivos determinantes permite ao STF ampliar o efeito vinculante de suas decisões em controle concentrado de constitucionalidade¹⁶ para atingir não apenas a parte dispositiva do acórdão, mas também, a ratio decidendi, ou seja, os fundamentos que levaram àquela determinada conclusão, representando, assim, uma exceção à dicção do artigo 469, I do CPC. 

Daí, o debate sobre a relativização do artigo 52, X da CF/1988 para que se autorize, ao STF, a concessão de efeitos erga omnes às decisões proferidas em sede de controle difuso de constitucionalidade (abstrativização do controle difuso¹⁷), sem a necessidade de resolução específica do Senado Federal, aplicando-se, ademais, a teoria da transcendência dos motivos determinantes¹⁸ também na via incidental. 

Essa questão foi resolvida pela Rcl. 4.335/AC cujo relator era o próprio Presidente da Excelsa Corte. O STF tem admitido reclamações fundadas em decisões que deixam de observar os motivos determinantes que transcenderam dispositivo de decisão em controle abstrato de constitucionalidade, desde que não sejam manejadas para atingir ato normativo do Poder Legislativo. 

No julgamento pelo Plenário do Egrégio Tribunal da Rcl. 2.363/PA, sob a relatoria do Ministro Gilmar F. Mendes, concluiu-se pelo cabimento de reclamação fundada na teoria dos motivos determinantes¹⁹, vencidos os Ministros Marco Aurélio de Melo e Carlos Ayres Britto. 

Apesar de pareça ser a tendência da Corte, não se pode cogitar em consolidação do entendimento jurisprudencial, vez que consta registros de julgados sobre não admitiram reclamações sobre a mesma premissa. 

Outro cabimento corresponde ao escorreito cumprimento de súmula vinculante²⁰, e que com advento da Reforma do Judiciário²¹ (EC 45/2004) consagrou-se nova modalidade de cabimento da reclamação²² conforme o artigo 103-A, §3º da CF/1988. 

A súmula vinculante terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia das normas. Em relação à validade, o Supremo Tribunal Federal dirá se uma norma está ou não está formal ou materialmente conforme a Constituição Federal brasileira. 

A seu turno, a Lei 11.417/2006 que regulamentou o dispositivo também trata da reclamação, conforme seu artigo 7º. 

A súmula vinculante tem efeito erga omnes²³ em razão aos órgãos do Judiciário e da Administração Pública, razão pela qual a reclamação, que tenha como escopo de defender o enunciado da súmula vinculante, é cabível contra ato de autoridade judicial ou administrativa. 

A reclamação é cabível quando o ato ou omissão, administrativo ou judicial contrariar, negar vigência ou aplicar indevidamente súmula vinculante. A expressão “negar vigência” corresponde a deixar de aplicar a súmula vinculante quando esta deveria ter sido observada. Já aplicar indevidamente é aplicar a súmula vinculante para hipótese diversa daquela trazida pelo verbete sumular. 

Note-se que “contrariar a súmula” é expressão mais genérica, sendo capaz de abarcar maior número de situações sociais, no sentido em que a reclamação será cabível sempre que o ato impugnado ofender, de qualquer modo, o teor de enunciado vinculante. 

Uma vez julgada procedente a reclamação, o STF²⁴ anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial, determinando a utilização ou não da súmula vinculante no decisum a ser proferido. 

Mas, não cabe reclamação por violação à súmula tradicional do STF ou do STJ, sem eficácia vinculante, ante a ausência de normatividade do verbete, que somente indica a jurisprudência dominante no Tribunal, sem, contundo, vincular os órgãos jurisdicionais hierarquicamente inferiores.  

Repise-se que não cabe reclamação fundamentada em jurisprudência dominante do Tribunal Superior, não se admite a formulação da medida com base em súmula desprovida de caráter vinculante. 

Ressalte-se que a Lei 11.417/2006 exige o esgotamento das vias administrativas como requisito de admissibilidade de reclamação contra ato ou omissão de autoridade administrativa que descumpra enunciado de súmula vinculante. 

Ainda em sede de reclamação, caberá interposição de embargos de declaração, agravo regimental ou interno de decisões do relator, na forma do artigo 161, parágrafo único do RISTF, e recurso especial ou extraordinário, quando a reclamação for julgada por tribunais que não o STF e STJ. 

Ainda que, quando a reclamação for julgada pelo STJ, caberá se presentes os pressupostos do artigo 102, III CF/1988, recurso extraordinário para o STF. 

 Deu-se a evolução do instituto que, de mera construção jurisprudencial que passou a ser instrumento de controle das decisões do STF em sede controle concentrado de constitucionalidade e de proteção à súmula vinculante. 

Inerentemente da tese defendida deve haver coerência, por parte dos Tribunais, quanto aos seus efeitos da definição da natureza jurídica a medida. Não se pode admitir as atuais discrepâncias, conforme se observou que não condizem com alto padrão dos julgados do STF e STJ. 

Trata-se de uma ação com o objetivo de preservar a competência de certo tribunal e, ainda, garantir a autoridade de decisão proferida por tribunal, ou de Súmula Vinculante que tenha sido editada pelo Supremo Tribunal Federal. 

Prevista no artigo 102 CF, in litteris: Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 

I – Processar e julgar, originariamente: […] 

l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; 

Art. 105, CF. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: 

I – Processar e julgar, originariamente: […] 

f) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões 

A reclamação decorre do direito de petição previsto no art. 5º da CF/88: 

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 

Importante é que a decisão desrespeitada não pode ter transitado em julgado, ou seja, não podem ter se esgotado todos os recursos da decisão da qual se quer reclamar. 

Citando literalmente a legislação: Art. 988, CPC. […] 

§5º É inadmissível a reclamação: 

I –proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 

Súmula 734, STF. Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal.²⁵ 

Quanto as hipóteses de cabimento que estão elencadas no CPC no artigo 988: Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 

I – preservar a competência do tribunal; 

II – garantir a autoridade das decisões do tribunal; 

III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle  concentrado de constitucionalidade; 

IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas  ou de incidente de assunção de competência;   

No caso do inciso I, caberá reclamação no caso de juiz ou tribunal julgar ação ou recurso que seja de competência do STF ou STJ, cuja competência se quer preservar (ex: STJ julga processo de partes União versus Paraguai, contrariando a competência do STF disposta no art. 102, II da CF/1988).  

Assim, caso alguma autoridade judicial ou administrativa venha a interferir na competência do STF ou  do STJ, caberá o remédio da reclamação. 

O inciso II será aplicado quando as decisões colegiadas ou monocráticas do STF ou STJ forem desrespeitadas por autoridade judiciária ou administrativa, podendo este desrespeito consistir em desobediência a decisões destas Cortes, em cometimento  de atos contraditórios ou conflitantes com o estabelecido por elas, ou simplesmente em interpretações diferentes das feitas  por elas (ex: STF concede decisão impondo à autoridade administrativa o dever de revelar certa informação.  

Não cumprida a ordem judicial, cabe reclamação. 

O inciso III trata do desrespeito a decisão proferida pelo STF com efeito vinculante e eficácia erga omnes, assim como do desrespeito a súmula vinculante que tenha sido editada anteriormente ao ato ou decisão impugnada.  

Assim, caberá reclamação constitucional contra decisão que contrariar, negar vigência ou aplicar inadequadamente decisão vinculante ou súmula vinculante. 

Nesse sentido, ainda sobre o inciso III., importante assinalar uma observação quanto ao contencioso administrativo atenuado ou curso forçado: no caso de omissão de ato administrativo, só se admite reclamação após esgotadas, previamente, as  vias administrativas para correção do ato impugnado. 

Por fim, a hipótese do inciso IV é bem evidente, buscando garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.  

Essa hipótese é nova e diz mais respeito ao  processo civil em si, estando mais atrelada aos tribunais de forma geral e não tanto ao STF. Dessa forma, não estudaremos com  profundidade essa hipótese, porque não diz respeito ao direito constitucional. 

A legitimidade ativa para essa ação é de toda e qualquer pessoa atingida pela decisão que está sendo reclamada e do Ministério Público, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil. 

No entanto, caso seja descumprida decisão do STJ ou STF proferida em controle difuso e incidental de constitucionalidade, somente serão legitimados a propor reclamação os que compuseram a relação processual do julgado. 

Por outro lado, a legitimidade passiva será do órgão ou autoridade pública que proferiu a decisão judicial ou editou o ato administrativo impugnado, e do beneficiário da decisão impugnada (art. 989, III, CPC). 

Nos termos do art. 988, §1º do CPC, a reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir, inclusive para garantir decisão proferida em controle de constitucionalidade concentrado estadual.  

Todavia, os principais casos a serem lembrados acerca da competência estão relacionados na Constituição Federal vigente: 

STF – art. 102, I, “l”: para preservar sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; 

STF – art. 103-A, §3º: contra ato ou decisão que contraria súmula vinculante; 

STJ – art. 105, I, “f”: para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; 

TST – art. 111-A, §3º: para preservar sua competência e garantia de autoridade de suas decisões. 

A medida cautelar é plenamente possível em sede de reclamação constitucional. Os requisitos para sua concessão são os clássicos, quais sejam: fumus bonis juris (verossimilhança das alegações e do direito) e periculum in mora (perigo de dano irreparável na demora). A fundamentação legal para a medida cautelar está no art. 989, II do Código de Processo Civil: 

Art. 989.  Ao despachar a reclamação, o relator: […] 

II – se necessário, ordenará a suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável; 

Quanto ao procedimento segue os requisitos gerais de petição inicial previstos no art. 319 do Código de Processo Civil. 

 Adicionalmente, nos termos do art. 988, §2º, CPC, a reclamação deverá ser instruída já com prova documental e dirigida ao Presidente do Tribuna²⁶l. Em seguida, o relator, ao receber a ação, tomará as devidas providências conforme o caso, nos termos do art. 989, CPC/2015: 

Art. 989.  Ao despachar a reclamação, o relator: 

I – Requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de 10 (dez) dias; 

II – Se necessário, ordenará a suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável; 

III – determinará a citação do beneficiário da decisão impugnada, que terá prazo de 15 (quinze) dias para apresentar a sua contestação. 

Cabe ressaltar que o inciso III do supramencionado art. deve ser colocado no pedido da reclamação constitucional, ou seja, o autor da ação deve requisitar a citação do beneficiário da decisão impugnada. 

Por fim, nos termos do art. 991 do Código de Processo Civil, nas reclamações não iniciadas pelo Ministério Público, ele terá vista do processo por 5 (cinco) dias, após o decurso do prazo, para informações e para o oferecimento da contestação pelo beneficiário do ato impugnado. 

Os pedidos pertinentes na reclamação constitucional são notavelmente numerosos: 

Concessão da tutela de urgência ou medida liminar para suspender o ato ou decisão impugnada, nos termos do art. 989, II, CPC; 

Notificação da autoridade reclamada, nos termos do art. 989, I, CPC; 

Citação do beneficiário da decisão impugnada, nos termos do art. 989, III, CPC; 

Dê-se vistas ao Ministério Público (art. 991, CPC); 

Deferimento do pedido, confirmando a liminar e cassando a decisão ou ato impugnado (art. 992, CPC); 

Requisição da juntada dos documentos para a comprovação do alegado. 

A Constituição brasileira de 1988 foi a primeira a prever expressamente a figura da reclamação constitucional. Os artigos 102, I, “l”; 105, I, “f”; e 111-A, §3º, dispõem que cabe reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões perante o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal Superior do Trabalho²⁷, respectivamente.  

Com a instituição das súmulas vinculantes no Brasil pela Emenda Constitucional 45/2004, o artigo 103-A, §3°, passou a prever igualmente o cabimento de reclamação ao STF contra ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar. 

Essa disciplina constitucional é regulamentada por normas complementares, definidas no Código de Processo Civil (CPC) de 2015 (Lei 13.105/2015), nos regimentos internos dos tribunais ou até em Constituição estadual, que pode prever, em razão do princípio da simetria, o cabimento de reclamação perante os tribunais de Justiça de seus territórios. 

Ocorre que, historicamente, a reclamação constitucional no âmbito do STF tem sido desenvolvida pela jurisprudência da própria corte, que, inicialmente, visualizava esse instituto processual como corolário do direito de petição e justificava o seu cabimento na teoria dos poderes implícitos. Em outros termos, o cabimento da reclamação precede a sua previsão em lei. 

A propósito, a doutrina indica que o estudo sobre a reclamação constitucional no STF pode ser feito em quatro fases:  

1) a primeira seria a criação pelo tribunal;  

2) a segunda coincide com a inserção da reclamação no regimento interno da corte;  

3) a terceira diz respeito à competência do STF, conferida pela Constituição de 1967, para estabelecer a disciplina processual, com força de lei federal e por meio do regimento interno, nos feitos sob sua competência;  

e 4) a quarta está relacionada à promulgação da Constituição de 1988, que elevou a reclamação ao status constitucional. 

Com a entrada em vigor do CPC de 2015, o instituto da reclamação constitucional passou a prever, no procedimento, a necessidade de citação do beneficiário do ato reclamado (artigo 989, III), de modo que estabeleceu verdadeiro contraditório em sede reclamatória, algo até então inexistente.  

Nesse contexto, considera-se que o CPC vigente²⁸ instituiu nova fase do instituto da reclamação constitucional, consolidando a sua natureza jurídica de ação constitucional autônoma. 

Na gênese, a reclamação constitucional foi desenvolvida pela jurisprudência do STF com fundamento na teoria dos implied powers²⁹ do constitucionalismo estadunidense.  

Ao julgar a Reclamação 141-1°, a corte advertiu que “vão seria o poder outorgado ao Supremo Tribunal Federal de julgar em recurso extraordinário as causas decididas por outros tribunais, se lhe não fora possível fazer prevalecer os seus próprios pronunciamentos”.  

Portanto, “a criação de um remédio de direito para vindicar o cumprimento fiel de suas sentenças está na vocação do Supremo Tribunal Federal e na amplitude constitucional e natural de seus poderes”. 

Essa digressão é relevante para justificar como o STF tem admitido o manejo de reclamação constitucional em algumas hipóteses em que não há previsão legal expressa de cabimento dessa ação.  

Há, ao menos, dois exemplos curiosos na jurisprudência recente da corte: 1) as reclamações a que o STF tem atribuído efeito integrativo do conteúdo de sua decisão paradigmática; e 2) a utilização da reclamação como instrumento de superação de precedente judicial. 

É conveniente recordar que a reclamação constitucional é ação que, nos termos da jurisprudência do STF³⁰, exige a existência de correlação entre o ato reclamado e a decisão judicial indicada como violada (decisão-paradigma). É por isso que a corte tem negado seguimento a feitos quando não vislumbra aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo do ato paradigma. 

 Não obstante essa orientação sedimentada, a corte tem admitido, excepcionalmente, algumas reclamações para esclarecer a extensão do conteúdo da decisão paradigma, hipóteses em que instrumento reclamatório exerce função integrativa. 

Como exemplo a decisão proferida no julgamento da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.395, em que o STF consignou a incompetência da Justiça do Trabalho para processar e julgar causas em que são partes Estado e servidores vinculados ao poder público por relação jurídico-estatutária.  

Após essa decisão, a corte foi instada a se manifestar sobre a sua extensão relativamente aos servidores ocupantes de cargos em comissão e aos contratados temporariamente, tendo decidido, em sede de reclamação, que a referida decisão é aplicável aos servidores ocupantes desses cargos, uma vez que é irrelevante o argumento da precariedade da investidura. 

Outro exemplo de utilização da reclamação constitucional em hipótese extralegal, isto é, em caso não previsto expressamente nem pela Constituição, nem por normas infraconstitucionais, refere-se à utilização da reclamação constitucional como instrumento de superação de precedente judicial. Sobre esse tema, o caso Lei Orgânica de Assistência Social (Loas) é bastante notório³¹. 

Ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232, o STF reconheceu, inicialmente, a constitucionalidade do critério de pobreza fixado na Lei 8.742/1993³² para fins de concessão do benefício assistencial de prestação continuada.  

Ocorre que, em reclamação posteriormente ajuizada para garantir a autoridade desse julgado, o tribunal reconheceu a inconstitucionalização da referida norma, superando seu entendimento originário.  

O STF conferiu à reclamação, excepcionalmente, a função de revisar julgados do controle concentrado, incumbência bastante distinta das clássicas atribuições do instrumento reclamatório como garantidor da autoridade das decisões do STF e preservador de sua competência. 

Essas decisões são tributárias de que a reclamação é instrumento do processo constitucional, o qual está em constante transformação, impulsionado pela jurisprudência, que lida com novos problemas no contencioso constitucional contemporâneo.  

Assim, as hipóteses legalmente previstas de cabimento da reclamação constitucional no âmbito do STF estão sendo ampliadas por orientação da corte, com base na teoria dos poderes implícitos que justifica origem³³ do próprio instituto da reclamação. 

Trata-se, tradicionalmente, de instituto que fortalece a jurisdição, uma vez que possibilita ao órgão prolator de decisão judicial que determine a fiel observância de seus julgados, em caso de recalcitrância. 

Mas a reclamação também tem sido utilizada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal como instrumento excepcional de esclarecimento/aperfeiçoamento e até de superação do conteúdo de suas decisões judiciais, a despeito de previsão legal expressa do cabimento da reclamação nessas hipóteses. 

Além de estar consagrada pelo Texto Maior, a reclamação também se encontra prevista na Lei nº 8.038/90 e no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Em ambos os casos, utiliza-se o termo genérico “reclamação”.  

No entanto, por ser ajuizada diretamente perante a corte constitucional brasileira, a doutrina acabou por denominá-la de “reclamação constitucional”. 

A natureza jurídica da reclamação é objeto de controvérsia jurisprudencial e doutrinária.  

O Min. Celso de Mello expôs com clareza essa discussão, quando do julgamento da Reclamação n. 336: A reclamação, qualquer que seja a qualificação que se lhe dê – Ação (Pontes de Miranda, “Comentários ao Código de Processo Civil”, tomo V/384, Forense), recurso ou sucedâneo recursal (Moacyr Amaral Santos, RTJ 56/546-548; Alcides de Mendonca Lima, “O Poder Judiciário e a Nova Constituição”, p. 80, 1989, Aide), remédio incomum (Orosimbo Nonato, “apud” Cordeiro de Mello, “O processo no Supremo Tribunal Federal”, vol. 1/280), incidente processual (Moniz de Aragão, “A Correição Parcial”, p. 110, 1969), medida de Direito Processual Constitucional (Jose Frederico Marques, ” Manual de Direito Processual Civil”, vol. 3., 2. parte, p. 199, item n. 653, 9. ed., 1987, Saraiva) ou medida processual de caráter excepcional (Min. Djaci Falcao, RTJ 112/518-522) – configura, modernamente, instrumento de extração constitucional, inobstante a origem pretoriana de sua criação (RTJ 112/504), destinado a viabilizar, na concretização de sua dupla função de ordem político-jurídica, a preservação da competência e a garantia da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, “l”) e do Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 105, I, “f”). (Rcl. 336, Relator(a):  Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/1990, DJ 15/03/1991).  

Salienta o Ministro e doutrinador Gilmar Ferreira Mendes: “No tocante à natureza jurídica, a posição dominante parece ser aquela que atribui à reclamação natureza de ação propriamente dita, a despeito de outras vozes autorizadas da doutrina identificarem natureza diversa para o instituto, como já referido, seja como remédio processual, incidente processual ou recurso”.  

Em sentido contrário, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2212, que contestava a criação de reclamação para preservar a competência e garantir a autoridade das decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim se manifestou sobre a natureza jurídica do instituto em comento:  

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 108, INCISO VII, ALÍNEA I DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ E ART. 21, INCISO VI, LETRA J DO REGIMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. PREVISÃO, NO ÂMBITO ESTADUAL, DO INSTITUTO DA RECLAMAÇÃO. INSTITUTO DE NATUREZA PROCESSUAL CONSTITUCIONAL, SITUADO NO ÂMBITO DO DIREITO DE PETIÇÃO PREVISTO NO ARTIGO 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 22, INCISO I DA CARTA. 1. A natureza jurídica da reclamação não é a de um recurso, de uma ação e nem de um incidente processual.  

Situa-se ela no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5º, inciso XXXIV da Constituição Federal. Em consequência, a sua adoção pelo Estado-membro, pela via legislativa local, não implica em invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual (art. 22, I da CF/1988). […] (ADI 2212, Relator(a):  Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 02/10/2003, DJ 14/11/2003).  

A despeito do dissídio da doutrina e jurisprudência quanto à natureza jurídica da reclamação constitucional, fato é que “tramitam aproximadamente três mil Reclamações no STF, número que tem crescido nos últimos anos”. 

Diante da sua importância, cabe analisar a forma pela qual a reclamação constitucional contribui para com o acesso à justiça, do ponto de vista da legitimação para ajuizá-la e garantia da efetividade das decisões e súmulas vinculantes do Supremo Tribunal Federal.   

Para Cassio Scarpinella Bueno a “legitimidade das partes – também legitimidade para a causa, legitimatio ad causam ou legitimidade para agir – relaciona-se à identidade daquele que pode pretender ser o titular do bem da vida deduzido em juízo”. 

 No que tange às ações constitucionais de competência originária do Supremo Tribunal Federal, é possível verificar que, em regra, a Constituição Federal, bem como as leis infraconstitucionais, prevê um rol taxativo de legitimados ativos.  

É o caso, verbi gratia, da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade (art. 103, CF/1988 e art. 2º, Lei 9.868/1999), bem como da ação direta de inconstitucionalidade por omissão (art. 12-A, Lei 9.868/1999) e arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. 2º, inciso I, Lei 9.882/99). 

No caso da reclamação constitucional, a matéria está regulada pela Lei nº 8.038/1990, que assim dispõe: Art. 13 Para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público.  

No mesmo sentido, o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF): Art. 156 – Caberá reclamação do Procurador-Geral da República, ou do interessado na causa, para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade de suas decisões. Como se observa, as normas sobreditas não definem o que entendem por “parte interessada” e “interessado na causa”.  

Apesar disso, o Supremo Tribunal Federal, já se manifestou no sentido de conferir legitimidade ativa ad causam a todos aqueles que comprovem prejuízo da decisão judicial ou administrativa combatida, in litteris:  

QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO DE MÉRITO. PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 28 DA LEI 9868/99: CONSTITUCIONALIDADE. EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO. REFLEXOS. RECLAMAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA.  

4. Reclamação. Reconhecimento de legitimidade ativa ad causam de todos que comprovem prejuízo oriundo de decisões dos órgãos do Poder Judiciário, bem como da Administração Pública de todos os níveis, contrárias ao julgado do Tribunal. Ampliação do conceito de parte interessada (Lei 8038/90, artigo 13).  

Reflexos processuais da eficácia vinculante do acórdão a ser preservado. 5. Apreciado o mérito da ADI 1662-SP (DJ de 30.08.01), está o Município legitimado para propor reclamação. Agravo regimental provido. (STF, Rcl 1880 AgR, Relator(a):  Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 01/11/2002, DJ 19/03/2004 – Grifou-se)  

Gilmar Ferreira Mendes ensina que a partir da Reclamação nº 1880 restou assente o cabimento da reclamação para todos aqueles que comprovarem prejuízo resultante de decisões contrárias às teses do STF, em reconhecimento à eficácia vinculante erga omnes das decisões de mérito proferidas em sede de controle concentrado. 

Nesse contexto, a reclamação constitucional se caracteriza por possibilitar ao cidadão o acesso à justiça em sua plenitude, na medida em que garante o cumprimento das decisões do STF e das súmulas vinculantes por ele editadas.  

O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal³⁴ prevê as consequências nos casos de procedência da reclamação constitucional: 

 Art. 161. Julgando procedente a reclamação, o Plenário ou a Turma poderá: I – avocar o conhecimento do processo em que se verifique usurpação de sua competência; II – ordenar que lhe sejam remetidos, com urgência, os autos do recurso interposto; III – cassar a decisão exorbitante de seu julgado, ou determinar medida adequada à observância de sua jurisdição.  

Igual eficácia tem a procedência da reclamação cujo objeto é decisão ou ato que contrarie verbete de súmula vinculante, in verbis: RECLAMAÇÃO. AFASTAMENTO DA INCIDÊNCIA DO ART. 127 DA LEP POR ÓRGÃO FRACIONÁRIO DE TRIBUNAL ESTADUAL. VIOLAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE 9. PROCEDÊNCIA.  

No caso em tela, o Juiz de Direito da Vara das Execuções Criminais da Comarca de Franco da Rocha/SP, reconhecendo a ocorrência de falta grave na conduta do sentenciado, declarou perdidos os dias remidos, nos termos do art. 127 da LEP (Lei de Execução Penal)³⁵.   

Ao julgar o agravo em execução interposto pela defesa do reeducando, a 12ª Câmara de Direito Criminal do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em 11 de março de 2009, deu provimento ao recurso, para restabelecer os dias remidos. 

O julgamento do agravo ocorreu em data posterior à edição da Súmula Vinculante 09, como inclusive foi expressamente reconhecido pela Corte local. 

 O fundamento consoante o qual o enunciado da referida Súmula não seria vinculante³⁶ em razão da data da falta grave ter sido anterior à sua publicação não se mostra correto.     

Com efeito, a tese de que o julgamento dos recursos interpostos contra decisões proferidas antes da edição da súmula não deve obrigatoriamente observar o enunciado sumular (após sua publicação na imprensa oficial), data venia, não se mostra em consonância com o disposto no art. 103-A, caput, da Constituição Federal, que impõe o efeito vinculante a todos os órgãos do Poder Judiciário, a partir da publicação da súmula na imprensa oficial.  

Desse modo, o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferido em 11 de março de 2008, ao não considerar recepcionada a regra do art. 127, da LEP, afrontou a Súmula Vinculante 09. 

 Ante o exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar o acórdão da 12ª Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que restabeleceu os dias remidos do reeducando. (Rcl. 8321, Relator(a): Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2011, DJe 01/06/2011 – grifo meu)  

Destaca-se que ao despachar a reclamação o relator poderá, caso necessário, ordenar a suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável. 

 Também é possível ao Presidente do Tribunal ou da Turma determinar, após o julgamento da reclamação, o imediato cumprimento da decisão com a lavratura posterior do acórdão.  

Tais medidas reforçam a ideia segundo a qual a reclamação constitucional é um importante instrumento de efetividade das decisões do STF, uma vez que sua conformação legal e regimental permite sejam atendidas situações de urgência em que o direito tutelado ou ameaçado necessita de guarida célere e eficaz da Corte.  

permitiu constatar que o Supremo Tribunal Federal tem interpretado extensivamente o rol de legitimados ativos para ajuizar reclamação constitucional, de modo a admitir qualquer cidadão que comprove prejuízo de decisão judicial³⁷ ou ato administrativo contrário a súmula vinculante ou posicionamento da Corte firmado em ações de eficácia erga omnes e efeito vinculante.  

Conclui-se que a reclamação constitucional consiste em um importante mecanismo de acesso à justiça³⁸ em sua plenitude.  O STJ e o STF possuem entendimentos completamente divergentes sobre o cabimento da reclamação para fins de preservação da autoridade de acórdãos proferidos em recursos especiais repetitivos e repercussões gerais. 

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